82年1月1日中央批转的《全国农村工作会议纪要》（中央1号文件）明确肯定“包产到户”“包干到户”，到1985年1月1日中央发出的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》（中央1号文件） 提出改革农产品统购派购体制，从1997年8月27日中共中央、国务院两办联合下发了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》明确提出土地承包期再延长30年不变的政策，再到1998年10月14日中共十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出农村土地使用权可以流转，哪一项政策不是走在法律的前面，成为解放、发展生产力的主要推动力？我国改革开放的经验证明：但凡重大改革，一般都必须经过一个试验探索阶段，国家先用政策指导人民变革现实，然后以马列主义、毛泽东思想为指导，坚持群众路线，在周密调查研究和全面总结人民群众的实践经验的基础上，将那些符合实际，反映人民意志的带规律性的经验，通过法定的方式和程序科学地表述出来，即制定法律。因此，在改革开放时期，政策往往较法律更具突破性和推动力。撇开我国农业、农村发展的客观状况，单纯强调治理上法律与政策孰主孰辅，是主观主义的表现。尤其在计划经济向市场经济体制转型背景下，无视政策的价值取向和指引作用是危险的，作为一种调控手段，政策不应淡出，相反，应重视政策在我国农业、农村发展中的巨大影响力。

　　误区三：依法办事是法治，依政策办事是人治。政策是什么，政策是对法的反映。党的政策是人民意志、愿望和利益要求的体现，国家法律是上升为国家意志的人民意志的反映，政策与法律是统一的，它们的统一性建立在人民意志性基础之上。如果政策最贴近地反映了法的本质要求，顺应了社会发展和人民的意愿，依政策办事也就是依法办事，违反政策就等于违法。人治是什么？人治指按个人意志或领导人意图办事，由于人的认识水平差异以及人性的自私，人治不可避免地带有随意、狭隘、偏私以及反科学的烙印，焉能与执政党通过民主集中制提炼而成的反映人民根本意志的政策相提并论？董必武说过：“我国许多重要法律、法令，都是我们党在实际工作中，经过调查研究，提出初稿，同民主党派商量，逐渐形成草案，经过国家机关讨论修改以后，有的仍以草案的形式发交地方国家机关、人民团体一直到县、乡，发动群众讨论，有的还经过一定时期的试行，再由国家立法机关审议通过，才成为正式的法律法令。”因此，真正的政策并不代表领导人个人意志，而是相对集中意志的产物，消除人治观念并不等于要消除政策观念，树立政策意识与依法办事并不矛盾。在西方法治国家，尽管法律的形式化程度已很高，但政策始终是法院和法官必须考虑的一个因素。譬如，美国行政部门一方面放任行业集中度已经很高的飞机制造业的并购行为，却以防止垄断为由执意要分割比尔盖茨的微软帝国。显然，行政部门在衡量企业的规模和垄断行为上有自己的政策考虑，这种考虑通常无法从法律条文上找到根据。

　　笔者以为，人们对政策之所以形成上述认识误区，法学理论研究不深固然是原因，同时，历史上我国政策实践的某些失误所造成的消极影响也难辞其咎。建国初期，由于受革命战争影响，较为重视政策的作用而忽视法制对管理国家、建设国家的意义。那时讲方针、政策多，直接按方针、政策办事；讲法制少，也不强调依法办事。这给我国法治的发展带来了很大的副作用，以至形成法律虚无主义的倾向，“政策至上”也积淀为人们根深蒂固的观念。单纯用政策代替法律治国，使我国现代化建设付出沉重代价。而在实行社会主义市场经济和地方适当分权的今天，受经济利益的驱动，俞来俞多的地方“土政策”冲击着法律的权威，破环社会主义法制的统一实施，许多政策亦沦为地方保护主义的挡箭牌。这些作法严重损害了政策在人们心目中的形象，加深了人们对政策的疑虑，以致部分司法人员在办案中甚至不敢理直气壮地依据政策，在法律适用过程中放弃对政策的考量，实不应该。

　　2003年10月，最高人民法院在重庆召开全国法院行政审判工作座谈会，江必新副院长在题为《牢固树立司法为民思想，把行政审判工作提高到一个新的水平》的讲话中，将正确处理政策与法律的关系作为人民法院充分发挥行政审判职能，为完善社会主义市场经济体制创造良好社会环境必须注意处理好的四大关系之一提出，江院长有关政策与法律关系的理论阐述，对我们审理行政案件尤其是农负案件极具指导意义。那么，我们在审理农负案件时应如何考量政策呢？笔者认为，在农村税费改革政策出台前，人民法院审理农负案件原则上以当时的法律、法规为依据；农村税费政策出台后，原则上应以税费改革政策为依据，与农村税费改革不相抵触的法律、法规可继续适用。对于政策与法律存在的不一致或冲突，一般可按以下方式处理。

　　第一，通过法律解释，使法律与政策统一。法官适用法律的过程其实就是一个解释法律的过程。政策所具有的前瞻性、先导性特点，决定法律应当以政策作为其赖以存在和发展的基础，法律的内容和价值追求要尽可能地符合和体现政策的要求。在当时的立法意图与适用时的政策不协调时，法官可从基于立法精神，通过对法律规范进行适当扩大或限缩解释，实现法律与政策的与时俱进，满足社会发展的要求。譬如，国务院1987年颁布的《耕地占用税暂行条例》第九条规定，耕地占用税由财政机关负责征收。财政部后来颁布的《关于耕地占用税征收管理问题的通知》，规定耕地占用税由被占用耕地所在地乡财政机关负责征收。这里所谓乡财政机关即乡财政所，作为县财政局的派出机构，乡财政所负责乡里的财政收支流转，虽然说由乡财政所作为征收机关尚未有明确的法律依据，但农村的税收征管实践表明，条例的个别规定已不能适应当今农村社会的发展要求，单一且集中的征管体制难以应对错综复杂的局面，各地政策实践表明，由乡财政税所作为征收机关负责征收耕地占用税，更能保障农村税费改革的顺利进行。此时，面对条例与政策不一致的规定，法官可通过对条例规定的“财政机关”作扩大解释，认可乡财政所的征收主体地位，以适应现时的形势。

　　第二，通过请求有权机关裁决或确认，使政策获得法律支持。当法律与政策存在不一致且不能确定如何适用时，可向有权机关申请裁决或确认。所谓不能确定如何适用，有时指法官限于主客观原因对“法”的精神实质尚不能完全把握，无法通过法律解释来实现法的价值；有时亦指与法律不一致的政策虽符合客观实际，但层次太低，属地方政策之列，适用依据不足，需要由有权机关通过制定更高层次规范来对较低层次政策予以确认。譬如，国务院1991年颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》第十二条规定，农民经营个体工商业和私营企业的，应在税后按经营所在地规定的提取比例，缴纳村提留和乡统筹费。实践中发现，农民经营个体工商业和私营企业，经营所在地与其户藉所在地有时是一致的，但也存在不一致的情况。当经营所在地与户藉所在不一致时，农民若仍在经营所在地缴纳村提留和乡统筹，却在户藉所在地享有权利，必然会引起农民集体经济组织之间的矛盾。因此，有些地方出台政策，规定此种情况下，农民应向户藉所在地缴纳村提留和乡统筹。法官在审理相关农负案件时，就农民村提留和乡统筹分摊缴纳办法向地方人大提出意见，促使其在《重庆市农民负担管理条例》第六条第（二）项规定，从事非农产业的农民，按户籍所在地缴纳村提留和乡、镇统筹费。从而有效地解决法官办案适用依据问题。

　　第三，特殊情况下直接适用政策。对于宪法和法律已按照政策的要求进行了调整，与政策要求

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