|
独一无二的 [8] 。内容过于简略，增大了法规的灵活性，也相应增大了机构设置和人员编制的随意性，为机构膨胀准备了制度空间； 2 部门组织法。建国初期，我国政府比较重视部门组织立法， 1949 年和 1950 年各颁布一部， 1955 年至 1956 年先后制定了 12 部。但 1957 年以后就停顿下来，政府机构的设置不再重视法律依据，或者简单地走一下形式，或者发个“文件”、“纪要”甚至个别领导一句话机构就设立了。这样的机构设置既无法律依据，又无明确的职责权限，严重违背了现代行政管理法制化、规范化、理性化的要求，是典型的人治行政； 3 行政程序法。随着社会经济的发展，行政权力向各个领导的渗透，官僚机构本身也在发生巨大的变化。一是由于自身利益的驱动出现自我膨胀、自我扩张的趋势；二是官僚者个人的因素如对权力的欲望、裙带关系、官官相护等正在使公共权力发生异化 [9] 。这样，就必须对行政权力进行严格的限制、监督，制定行政程序法的目的就在这里。
行政法规可以理解为行政机构的自我约束，法治行政还要求有来自外部的制约。在中国，这种外部制约从理论上说有两个方面，一是党，二是人大。但在现实当中，党政合一削弱了党对政府的监督职能；而人大作为国家权力机关的地位和宪法规定的对政府的诸多监督制约职能长期得不到落实。于是，对行政机构的外部监督和制约往往流于形式。
三、政府职能长期不明确
政府职能问题是机构改革的核心问题，它决定着机构的设置和人员的编制。中国政府之所以不断地进行机构改革而始终走不出循环怪圈，重要原因之一就是职能不明确。
在现代社会，随着社会总体规模的扩大、国家间的联系日益密切、经济发展速度加快等原因，政府的职能越来越复杂，主要可分为两类： ( 一 ) 对外职能，即维护国家的独立与主权——主要通过军队执行； ( 二 ) 对内职能： 1 维护公民的基本权利——即政府的立法、执法职能，主要通过议会 ( 人大 ) 、两院及公安部门执行； 2 为社会提供公共产品——主要通过政府的行政机构执行。
一个国家不论采取何种政治体制和政府形式，政府的权力和权威主要建立在能否有效地执行上述职能上。但我们长期以来对政府的职能及政府的权力和权威基础的认识都是模糊的、有偏差的。在 1957 ～ 1978 年间，由于党的工作重心是抓阶级斗争，搞政治运动，政府的职能也主要以阶级斗争为主。 1978 年以后，党的工作重心实现历史性转折，开始以经济建设为中心，政府的职能也随之转向经济方面。但人们在对政府职能的认识上依然存在着一些误区。
误区之一是全能政府的观念和做法。即政府的行政权力可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面，行政机构集中了政治、经济、社会、思想、文化各个方面的职能。在传统的中国社会，国家权力对社会的控制是有限度的，县级政权以下则基本上实行地方精英自治，国家行政机构的权力无法深入社会基层。 1949 年以后，政府的行政组织随着各级党组织在各个领域和各个层面发展起来，民间自治组织被纳入国家制度的轨道。一方面，中国政府机构并没有继续完善和提高执行自身职能的能力；另一方面，又把其他领域——社会、经济、文化等方面的权利和职能集中到政府中来，使企业、事业单位、社会团体及民间组织都成为准政府组织和政府衍生物。其结果造成三个方面的弊端：其一是政府机构臃肿，冗员过多，财政负担沉重。这是政府管了太多不该管、管不了、也管不好的事带来的必然结果。其二是降低了政府行政能力。由于政府承担了太多的本不属于政府的职能，使政府执行自身职能的能力——诸如宏观调控、贯彻中央政府意志、维护公民基本权利提供良好的公共产品等——受到削弱；其三是全能政府使政府成为社会发展的唯一推动力，企业、社会组织、个人都丧失了自主性、独立性和创新的动力，不得不依附于政府。
误区之二是政府过度干预经济。世界上任何国家的政府都有复杂的经济管理职能，政府对经济活动的干预、调控是各国的普遍现象。“一切经济制度都是各种规则和条例的集合，根本不存在不受调控的经济。” [10] 中国政府经济管理职能方面存在的问题不在于它干预了经济，而在于它独特的干预方式：（ 1 ）政府包办企业。这种做法除了是对社会主义经济必须坚持以公有制为主体这一思想的片面理解外，还有更深一层的认识：即政府的权力和权威的基础在于直接控制国有企业和国有资产，并认为这是社会主义政权的经济基础，“有人担心，如果国家不控制国有企业，国家就会失去权威。” [11] 但苏联、东欧国家拥有的国有企业和企业的国有化程度远高于中国，却不能避免失败的命运。陈锦江教授在研究近代中国工商企业失败的原因时也指出，那些官督商办、官商合办及私营企业之所以没有成长壮大起来，不在于国家的监督，而在于国家的监督逐渐演变为官僚对企业的控制，从而窒息了企业的活力 [12] 。（ 2 ）行政权力对经济生活不受限制的干预。全能政府造成的必然结果是社会的“官本位”，行政权力垄断一切资源的配置、交换、分配，权力在社会财富的积累和再分配中起决定作用。它使投资企业具有极大的冒险性和回报的不确定性，从而抑制了私人发展经济的热情。这种体制鼓励人们投资于仕途而不是投资于企业，更愿意走向官场而不是走向市场。当代中国的政治经济体制已发生了相当大的变化，但“官本位”依然严重存在，行政权力对经济活动的干预依然在进行，加之法治行政体制尚未健全，使得政府对经济活动的干预扭曲变形，阻碍着经济的健康发展。
要纠正上述偏误，就必须在政府机构改革中明确政府的职能范围。简单地说，要明确四个原则： 1 政企必须分开，官商必须分离； 2 政府不能充当经济活动的主角； 3 政府干预经济的方式应当由行政权力的直接控制转向经济手段的间接控制，应是确立规则和确保规则的执行； 4 行政权力应该是有限度的。
随着经济体制改革的深入，中央政府和地方政府已经越来越清楚地认识到这些原则。从九届人大决定进行机构改革以来，政府加大了政企分开和退出市场的步伐。今年以来，一些地方政府也开始进行机构改革，贯彻中央政府的上述精神。
四、党政关系长期不规范对政府机构的影响
由于党在中国政治、经济、社会各领域事实上的核心领导地位，党政关系成为中国社会最基本、最重要的政治关系 [13] 。这种关系必然极大地规定和影响着中国政府机构的设置。
党政关系表现在中国政治制度的方方面面，从政府行政的角度看，体现为“二元行政”或“党政双轨行政”的独特结构，即党组织不仅具有与政府机构相对应的严密的科层体制，而且具有从决策到执行的系统功能 [14] 。尽管从理论上讲，只有政府才有行政权力，但事实上，党的领导地位决定了党的系统的权力要大于政府的行政权力。所以，有学者甚至认为，政府机构不过是党的“辅政系统” [15] 。
这种体制的起源可以追溯到 30 年代的革命根据地时期，从今天政治生活中人们惯用的一些语言如“党和政府”、“党政机关”等可以看出这种体制的深远影响，其不易变革也从一个侧面说明了这种体制是颇能适应中国现实的。
这种缺乏制度上、法律上严格规范的党政关系制约之下的“双轨行政”格局，对政府机构带来相当多的负面影响。第一，机构重叠，冗员太多。党的机构的设置是和政府机构相对应的，这种平行式的双轨结构，必然造成机构膨胀，从这个意义上说，精简机构就不能仅仅局限于精简政府机构和职能，也应包括党的机构和职能的精简。第二，职能交叉 上一页 [1] [2] [3] 下一页
Tags：
|
用户注册
中查找“中国政府机构存在的主要问题”更多相关内容
中查找“中国政府机构存在的主要问题”更多相关内容
文章-网友评论：（评论内容只代表网友观点，与本站立场无关！） 
小
大