国家的雇员。微观经济单位不是一个具有独立法人地位的经济实体，而是为政府主管单位的附属物来参与国民经济活动，政府始终是企业生产经营活动的直接决策者。企业成为具有单一生产功能的行政基层单位。企业既没有决策上的自主权，也没有经营管理上的责任。企业根本不是本来意义上的经济实体，因为国家政府的行政管理职能和管理机构人为地割裂了企业与市场的联系，企业成为依附于政府的加工厂。因此，政府与企业的职能上发生了根本的混同，核表现为： ·国家作为国有资产的所有者与作为社会经济活动的管理者的职能混同；

·政府作为国有资产的所有者与企业作为资产的经营者的职能混同；

·政府作为经济活动的管理者与企业作为商品生产者和经营者的职能混同。

由于政企不分，企业很难成为独立的商品生产者和经营者，也不能成为独立经营、自负盈亏、自我约束、自我创新的经济实体，导致企业和其他微观单位失去活力和政府经济管理的官僚化这双重病症。

（3）政府行政体系内部的职能混同

在政府行政体系内部各部门，单位之间也存在着结构－功能的严重混同状况，主要存在这几种情况：

·结构－功能未充分分化，如决策、咨询、信息、监督各部门之间的结构与功能的失调；

·结构分化－职能未分。主要表现作部门之间的关系不顺，职责不清，互相交叉，互相扯皮。 ·结构－功能分化过头。主要表现在部门林立、政出多门、管理制肘太多；

在此状况下，政府管理的职能一方面不能得到有效发挥，另一方面使政府的管理成本上升，效率低下。

由此，在未来的中国行政改革之中，政府体系结构与功能的分化仍然是一项艰巨的任务。结构－功能的分化与整合程度将直接影响整个政治体系的发展，经济体制的转换，以及政府行政体系自身对外环境适应能力的提高。在这方面，核心的目标是：

党政分开。党的目标是大政方针、组织、思想领导，党不应干预政府的行政管理事务，保证政府独立地依法行使其公共权力。 政企分开。实行国有资产所有者和经济活动的管理者，资产所有权和经营权的分离，使企业成为在竞争性市场上的独立的经济法人和实体。

理顺部门关系。明确各自的职权范围，各司其职，相互配合，共赴事功。


4、行政体系的制度化


制度是行政系统运行的一套规则体系，是行政系统稳定的，受到尊重的和不断呈现的行为模式，它体现的是行政社会共同的利益所在。制度设定的目的在于：

（12）




·维护社会共同的利益，以防止对共同利益的侵害；

·规范行政的行为，以防止行政行为的偏差；

·作为一致性的标准，统一调节冲突；

·减少管理过程中存在的不确定因素。

总而言之，制度通过提供一系列规则界定政府及政府公务人员的选择范围，约束人们之间的行为和相互关系，从而减少管理中的不确定性，减少互动和交易的成本，保护共同的利益，促进行政管理体系的良性运转。制度提供的一系列规则实际上是由整个社会认可的正式约束和一套管理的程序与机制所构成。

正式约束是行政体系有意识建立的一系列法律，法规和政策，它作为一种法律规定（或具有法律效用）的契约。共同约束着人们的行为。程序和机制实际上是政府管理契约的一种实施保障，其实质是通过一套相关措施的规定，来保证法律契约的实施。 抛开别的因素不予考虑，从经济分析的角度来看，制度化与管理的效率和绩效具有十分密切的关系。作为一种理性的制度，其制定和实施，规范了人们的行为空间，提供了一种较为明确的行为准则，减少了管理中的随意性和不确定性，降低了人们情感挥发的可能性，减少了管理的成本，因而它为效率的提高提供了一条最为现实的途径。

长期以来，我国行政体系的制度化程度是较低的，主要表现在：

·缺乏一套较为完备的制度安排，人们习惯上将之称为“无法可依，无章可循”。

·政治动员偏好，我们不习惯于用制度解决问题，习惯于用政治动员或者运动的形式解决问题，因而在体制运转上的不确定性程度很大。

·规则多变，制度与政策等约束规则的稳定性程度差，所谓朝令夕改即是。

·特殊取向，缺乏一种普遍性的行为取向，制度常常受到血缘、地域、人情等特殊关系取向的影响，所谓“有法不依，执法不严”即为这种表现。

·权力崇拜，以人代法，以言代法，以权压法现象时有发生。

制度化程度比较低，在现实中导致下列一系列弊病： ·法律的权威和政府的权威受损；

·非理性的行政行为；

·职责不清和相互冲突；

·公共利益的受损；

·贪污腐化与少数人利益，不负责任；

·命令贯彻危机；

·管理成本增大与效率低下。

因此，制度化的行政是中国行政改革的一个最基本的目标，同时也是行政改革能否取得成效的制度保证。


5、行政组织管理系统的网络化


几乎从人类诞生的那个时代起，在人类组织结构的形式中，占绝对统治地位的是金字塔的组


（13）



织结构，甚至于是政府行政体系唯一的组织管理形式，这个金字塔形的组织体系最为明显的特征在于：

·比较封闭，试图选择和尽量减少环境的影响；

·活动的正规化；

·明确的，但又相互孤立的职能部门；

·通过等级结构来实现协调；

·权力结构是集中的；

·权力来源于职位；

从另一个层面来看，行政文化的世俗化的过程，实际上是行政文化的社会化过程，也就是将基本的行政文化教导或传递给行政人员的过程，是行政人格不断培养和塑造的过程。这个过程比其它改革环节相比，更具艰难性，因为文化的建立具有迟滞的特点。


8、行政的国际化


我们生活在一个相互依赖的世界之中。通信卫星、高音速飞机的发明与广泛应用，缩短了全球信息流动的时间，跨国经济的联合使经济走向了国际经济一体化的道路，在核时代，国际政治上的合作和协调已成为最佳的，几乎是唯一的选择。全球变成了地球村。尽管世界大同思想的实现仍有一段距离，但国际一体化确是真实存在和现实。在政治、经济走向一体化的背景下，没有一个国家能够闭关封国和自成一统，闭关锁国的时代已一去不复返了。 在此情况下，传统的内政与外政之分的界限变得愈来愈模糊，且已成为一种过时的观念。随着中国改革开放的不断扩大，走向国际化已成为政府行政的一个主要变革目标。

国际化作为中国行政改革的一个目标，它的涵意是多方面的，具体而言，它意味着：

·开放的观念。开放作为中国社会发展的一个重要价值得到确立和强化，大胆学习，借鉴和吸收一切国家、特别是发达资本主义国家的文明成果，建立一种跨越意识形态的合作意识。

（17）




·政策的制定。公共政策的制定，不仅要考虑到国内的环境因素，更要考虑到国际政治、经济、社会、科学技术发展的特点和趋向。

·国际化的制度。政府的各项制度、特别是经济管理的制度与政策，要依据国际的惯例进行变革，加快与国际惯例与制度接轨的过程。

·国际的合作。在政府运作的诸领域，进行国际的协作，这不仅仅限于经济与技术领域，也要扩及社会诸领域。

上一页  [1] [2] [3] [4] [5]