国家辛迪加”模式建立起来的，在这里，整个社会成为一个规模无比巨大的企业，全体公民都成为国家的雇员。微观经济单位不是一个具有独立法人地位的经济实体，而是为政府主管单位的附属物来参与国民经济活动，政府始终是企业生产经营活动的直接决策者。企业成为具有单一生产功能的行政基层单位。企业既没有决策上的自主权，也没有经营管理上的责任。企业根本不是本来意义上的经济实体，因为国家政府的行政管理职能和管理机构人为地割裂了企业与市场的联系，企业成为依附于政府的加工厂。因此，政府与企业的职能上发生了根本的混同，核表现为： ·国家作为国有资产的所有者与作为社会经济活动的管理者的职能混同；



·政府作为国有资产的所有者与企业作为资产的经营者的职能混同；



·政府作为经济活动的管理者与企业作为商品生产者和经营者的职能混同。



由于政企不分，企业很难成为独立的商品生产者和经营者，也不能成为独立经营、自负盈亏、自我约束、自我创新的经济实体，导致企业和其他微观单位失去活力和政府经济管理的官僚化这双重病症。



（3）政府行政体系内部的职能混同



在政府行政体系内部各部门，单位之间也存在着结构－功能的严重混同状况，主要存在这几种情况：



·结构－功能未充分分化，如决策、咨询、信息、监督各部门之间的结构与功能的失调；



·结构分化－职能未分。主要表现作部门之间的关系不顺，职责不清，互相交叉，互相扯皮。 ·结构－功能分化过头。主要表现在部门林立、政出多门、管理制肘太多；



在此状况下，政府管理的职能一方面不能得到有效发挥，另一方面使政府的管理成本上升，效率低下。



由此，在未来的中国行政改革之中，政府体系结构与功能的分化仍然是一项艰巨的任务。结构－功能的分化与整合程度将直接影响整个政治体系的发展，经济体制的转换，以及政府行政体系自身对外环境适应能力的提高。在这方面，核心的目标是：



党政分开。党的目标是大政方针、组织、思想领导，党不应干预政府的行政管理事务，保证政府独立地依法行使其公共权力。 政企分开。实行国有资产所有者和经济活动的管理者，资产所有权和经营权的分离，使企业成为在竞争性市场上的独立的经济法人和实体。



理顺部门关系。明确各自的职权范围，各司其职，相互配合，共赴事功。





4、行政体系的制度化





制度是行政系统运行的一套规则体系，是行政系统稳定的，受到尊重的和不断呈现的行为模式，它体现的是行政社会共同的利益所在。制度设定的目的在于：



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·维护社会共同的利益，以防止对共同利益的侵害；



·规范行政的行为，以防止行政行为的偏差；



·作为一致性的标准，统一调节冲突；



·减少管理过程中存在的不确定因素。



总而言之，制度通过提供一系列规则界定政府及政府公务人员的选择范围，约束人们之间的行为和相互关系，从而减少管理中的不确定性，减少互动和交易的成本，保护共同的利益，促进行政管理体系的良性运转。制度提供的一系列规则实际上是由整个社会认可的正式约束和一套管理的程序与机制所构成。



正式约束是行政体系有意识建立的一系列法律，法规和政策，它作为一种法律规定（或具有法律效用）的契约。共同约束着人们的行为。程序和机制实际上是政府管理契约的一种实施保障，其实质是通过一套相关措施的规定，来保证法律契约的实施。 抛开别的因素不予考虑，从经济分析的角度来看，制度化与管理的效率和绩效具有十分密切的关系。作为一种理性的制度，其制定和实施，规范了人们的行为空间，提供了一种较为明确的行为准则，减少了管理中的随意性和不确定性，降低了人们情感挥发的可能性，减少了管理的成本，因而它为效率的提高提供了一条最为现实的途径。



长期以来，我国行政体系的制度化程度是较低的，主要表现在：



·缺乏一套较为完备的制度安排，人们习惯上将之称为“无法可依，无章可循”。



·政治动员偏好，我们不习惯于用制度解决问题，习惯于用政治动员或者运动的形式解决问题，因而在体制运转上的不确定性程度很大。



·规则多变，制度与政策等约束规则的稳定性程度差，所谓朝令夕改即是。



·特殊取向，缺乏一种普遍性的行为取向，制度常常受到血缘、地域、人情等特殊关系取向的影响，所谓“有法不依，执法不严”即为这种表现。



·权力崇拜，以人代法，以言代法，以权压法现象时有发生。



制度化程度比较低，在现实中导致下列一系列弊病： ·法律的权威和政府的权威受损；



·非理性的行政行为；



·职责不清和相互冲突；



·公共利益的受损；



·贪污腐化与少数人利益，不负责任；



·命令贯彻危机；



·管理成本增大与效率低下。



因此，制度化的行政是中国行政改革的一个最基本的目标，同时也是行政改革能否取得成效的制度保证。





5、行政组织管理系统的网络化





几乎从人类诞生的那个时代起，在人类组织结构的形式中，占绝对统治地位的是金字塔的组





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织结构，甚至于是政府行政体系唯一的组织管理形式，这个金字塔形的组织体系最为明显的特征在于：



·比较封闭，试图选择和尽量减少环境的影响；



·活动的正规化；



·明确的，但又相互孤立的职能部门；



·通过等级结构来实现协调；



·权力结构是集中的；



·权力来源于职位；



·交互作用和影响的形态为上级－下级的等级关系，层级节制；



·层次的等级权力、地位各方面存在着较大的差异；



·决策的制定是集中的，而且集中于高层；



·结构形式持久不变，具有很强的稳定性。



这种稳定的，机械式的组织体系，被马克斯·韦伯称为“最理性组织形态”和加尔布雷斯称为“工业时代技术结构”的确具有其优点，如果它设计得较为完善和维护保养的很好，它便会像一架机器一样在不停的运转。同样，其最大的缺点也在于它的机器性质，一旦一个环节出现问题，那么整个机器的运转便会出现问题。更重要者，这种机械式的组织机构存在着自身不可克服的弱点： ·对外界环境的适应能力较差；



·形式主义；



·文牍主义；



·缺乏有机的联系于协调；



·对创新力量的抑制；



·机构臃肿和人员的膨胀；



·缺乏横向的联系；



·效率的低下。



正是由于上述缺陷的存在，几乎使每一个组织陷入不可自拔的危机之中。具有讽刺意义的是，官僚制（Bureaucracy）一词在本来意义上意味着理性和效率，现在却成为官僚主义的代名词，失去了其本来的真正涵意。金字塔形的机械式组织结构是与集中管理的大机器工业、高度集中的权力结构相适应的，其主导的观念是通过权力实现控制、秩序和效率。在现时代，金字塔式组织结构赖以生存的基础发生了动摇，这主要表现为：



·政府管理的环境由稳定到不断变化；



·政府管理的环境由简单到复杂；



·信息经济的兴起和信息与知识密集产业的兴起； ·跨行业、区域、国家的联系与协作；



·参与的扩大；



·社会结构的开放；



·信息技术的广泛应用。



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在上述几个因素中，信息技术广泛应用于社会领域特别是广泛应用于政府管理之中，使层级控制的组织体系的存在显得过时和陈旧，因为促使组织之间发生联系的是信息网络，而不是层级的控制。



因此，政府组织体系由金字塔形的机械式走向网络化的有机式组织显得更加重要和迫切。



所谓网络，简单说来就是人们之间的共享的信息和资源联系。网络组织是一种以信息沟通和联系为基础而结合成的一个管理的协作系统。这种协作系统与机械式组织相比，有下述基本的特点：



·组织与环境的界限不那么明显，是开放的；



·基本的价值观在于效率、适应、创新；



·权力结构是分散的网络式的；



·组织结构上存在着分工，更重视相互的依存和联系；



·决策是分散化的，而非集中的，方法是参与的；



·控制结构是相互控制的，重在内部的自我约束和控制；



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