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    关键词：世博效应;立法层面;法律成果;完善行政合同制度
    
     长三角地区是我国现代城市发育最早、城市化水平最高、大中城市齐全、城市体系最为完备的地区。长三角旅游经济一体化是长三角经济一体化规划的主要内容之一。国家旅游局将2010年确定为中国世博旅游年，上海世博会巨大效应的最大受益者是长三角区域旅游业。2010年国家旅游局统计分析指出\"上海世博会有效带动长三角区域旅游客源增长\"。据上海信息测算中心测算，2009年长三角接待海外游客达到1380万人次，占全国海外入境总人数的33%，接待国内游客2.6亿人次，占全国接待国内游客总人次的30%，旅游创汇达43.3亿。自2003年以来，区域旅游合作由\"无障碍\"的几个\"共享\"，向\"统一标准\"的一体化旅游运营跨越已是不可逆转的趋势。在世博大事件大背景下，运用有效立法的维护和推动区域旅游经济一体化成为一体化进程的重要制度保障。

    一立法背景

实现长三角旅游经济一体化，目前适用的法律体系包括以下几个层面:第一，宪法层面，《中华人民共和国宪法》第22条明确规定\"国家保护名胜古迹、珍贵文物和其它重要历史文化遗产\"。1993年3月29日第八届全国人民代表大会第一次会议通过宪法修正案，宣布废除计划经济体制，实行社会主义市场经济体制。1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次全体会议通过宪法修正案，明确将《宪法》第5条增加一款，作为第一款，规定\"中华人民共和国实行依法治国，实行社会主义法治国家。\"宪法在我国法律体系中具有最高的法律地位和效力，宪法明确了旅游立法的纲领和原则。第二，法律层面，目前我国旅游法律尚未出台。2009年12月《旅游法》起草工作全面启动，2010年1月31日至2月2日，国家旅游局配合起草《旅游法》工作小组在北京召开了第一次会议，2010年5月18日，国家旅游局召开配合全国人大财经委起草《旅游法》专家论证会，通报全国人大财经委调研组的调研情况。第三，法规层面，2009年1月21日，国务院第47次常务会议通过《旅行社管理条例》，自2009年5月1日施行。国务院制定的旅游业相关行政法规还有1999年10月1日施行的《导游人员管理条例》、1994年9月2日第24次常务会议通过的《中华人民共和国自然保护区条例》，以及《风景名胜区管理暂行条例》。第四，规章和地方性法规层面，部门规章主要有国家旅游局1995年1月1日施行的《旅行社质量保证金暂行规定》、《旅行社管理条例实施细则》、《导游证管理办法》和《旅游安全管理暂行办法实施细则》。上海市、江苏省、浙江省地方性法规对旅行社、导游、游客权益等也做了具体规定。另外，其它法律、法规对涉及旅游产业相关主体的权利义务保护也作了规定，如《消费者权益保护法》、《食品安全法》等等。

    上述法律法规为长三角区域旅游经济在内容、程序、职权方面提供了基本的法律依据。

    中央政策虽然不属于法律，但是对于立法将起到非常重要的指导作用。2010年5月24日，国务院正式批准实施《长三角地区区域规划》。

    2007年交通部出台《长江三角洲地区现代化水路公路交通规划纲要》。

    这两项中央政策性文件，是中央政府对长三角区域前瞻性、预测性的部署和安排，是中央政府履行旅游经济调节，市场监管和公共服务职责的重要依据。它是一种政府做出的承诺，是为进一步强化政府旅游管理和公共服务对省级政府旅游部门和下级政府提出的工作要求。

    长三角旅游一体化第一个法律成果是江浙沪质监、旅游、公安、交通等部门共同制定的《主要旅游景点（区）道路交通指引标志设置规范》。

    规范于2007年7月10日通过联合审定，它将长三角区域道路指引标志和旅游景点特点紧密结合，对长三角区域主要旅游景（区）点道路交通指引标志的分类、版面设计、设置原则等方面做了详细规定。同时，规范还选择区域内知名的旅游景（区）点，以图文并茂的形式制定了对中心区和郊区两类主要旅游景（区）点道路指引标志的设置示例。这一规范对于构筑长三角无障碍旅游区，提升区域整体旅游形象，完善旅游服务功能，推进长三角旅游标准一体化建设具有重要意义和示范效应。

    上海市在世博筹备和举办期间，整合和出台了一系列法律。2004年起，上海市人大常委会制定和修订了一系列地方性法规，同时市人大授权上海市政府在不与法律法规相抵触的前提下，在社会治安、道路交通、食品卫生、环境保护等领域制定政府规章。这些法规规章在世博举办期间和以后对上海和长三角区域旅游等领域都将提供强有力的法律保障。

    2009年5月上海市出台实施《旅游业管理办法》，对旅馆、旅行社经营管理作了进一步规定。2009年10月22日上海市人大常委会第14次会议通过了《上海市旅游条例》修正案，自2009年12月1日起施行，新条例规定在大型节庆、重大赛事、会展活动期间，旅游行政管理部门可以会同街道办事处、镇（乡）人民政府和有关行政管理部门组织家庭临时提供住宿服务，条例还在配套服务设施、旅游安全、旅游宣传等方面做出规定，条例增加了对公共交通枢纽、主要旅游景点配套中外文解说标志、无障碍设施、团队旅游上下客点的要求。

    二立法初探

实现长三角旅游经济一体化主要是要完善和强化目前存在的行政合同制度。行政合同指行政机关为实现行政职能，同公民、法人和其他组织经过协商设立、变更和终止双方行政法上权利义务的合同。其本质是利用协商机制和市场机制实现行政职能，形式上表现为充分体现求同存异和互信互让。缔结主体是长三角旅游城市人民政府及有关职能部门。具体表现形式有\"宣言\"、意见（向）书或\"协议\"，如《长江三角洲旅游城市合作宣言》。内容上载明近期能够实现的一体化事项，所达成的共识，往往是一种努力的方向和所需要采取的措施。

    从现在的各种世博和旅游宣言、协议和意见书来看，行政合同内容过于原则，很多只是一种意向或认识，各方事后应采取的具体措施不多，因而合同的履行很难得到保证。其次，在合同的责任方面，成员方拒不履行契约义务的，或者履行义务时违反契约约定的，属于违约。作为行政合同的必要条款，规定和完善违约责任也是强化行政合同约束力的重要举措。但是，长三角区域旅游经济一体化的各种协议和意见书中，缺乏有关违约责任的规定，需要完善和强化。总的说来，这种违约责任的具体形式不应当是一种严格意义上的制裁，而应当是某种合作的停止、某种优惠的取消，甚至退出行政合同，也就是说，违约方因为不履行义务而不能享受其权利。这种拘束力不像不对等合同那样需要强制执行和诉及司法程序，而是拘束各成员方的行为，它是基于成员对旅游经济一体化的责任和有诺必践原则所产生的自我拘束力。除违约责任外，还可通过成员方内部的民意压力机制，即如果成员方不履行契约义务，成员内部的公众可以通过人大的质询和罢免等机制来强制的；如果缔约方是某一主管部门，可以由本级人民政府迫使其履行义务等等。

    结束语：\"法学家的使命在于将法律的理性变成理性的法律交到执行者手中\"，我们建立什么样的法制，即需要一种什么样的法制平台，我们又能提供什么样的法制平台？完善行政合同制度应当是长三角区域旅游经济一体化的重中之重。

    参考文献：

[1]杨建华：《从制度一体化

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