切实需求，行政改革应建立起“民主行政”的目标范式（注：奥斯特罗姆：《美国行政管理危机》，北京工业大学出版社，1994年版。），民主应成为行政改革的最核心价值追求。(2)中国行政体制的一个特点是行政体系事实上处于国家机关的中心，行政管理的对象广泛，管理内容丰富，即所谓“大行政”。因此，行政体制改革必然涉及政府（行政）与社会（包括社会中介组织）、市场、企业和公民的复杂关系，这些关系的理顺必须以民主化为根本目标。

实际上，上述对西方行政体制演变的概括并不准确，因为它把“新公共行政学”的理论探讨当作了西方行政改革的实际进程。从历史上看，在英、法、德等欧洲国家，现代化在政治上表现为行政权力的集权化。（注：亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，第103-104页，上海译文出版社，1989年版。）我国一些政治学和行政学的权威学者也指出，西方国家现代化的进程是一个议会权威逐步衰微、行政能力不断增强并最终形成“行政集权民主制”的制度变迁过程。（注：参见曹沛霖、徐宗士：《比较政府体制》，第9页，复旦大学出版社，1993年版。）西方上述现代化成果在当今并没有实质的改革，行政集权的状况仍在延续，在行政官僚系统内部根本没有“民主”可言，至少“民主”不是其行政官僚系统实际追求的目标。虽然我们可以在一定范围内汲取西方“新公共行政学”的一些理念，譬如把“企业型政府”、“顾客导向型管理”等思想用于研究中国的机构改革和政府职能转变，但不能把即使在西方国家还只是纸上谈兵的东西当作中国现阶段行政体制改革的目标。何况就中国而言，现阶段我国的行政体制的发展还远远没有建构起类似于西方那样的现代行政体制或者说是韦伯的理性官僚制，中国的公务员制度也只是初显雏形，不存在西方发达国家官僚制老化的危机。所以有的学者指出，从这一意义上讲，中国行政体制改革的基本对策应当按照发展社会主义市场经济的要求，建立商效的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍。（注：宁骚：《行政改革与行政范式》，《新视野》，1998年第3期。）

当然，由于中国政府是一个大政府，我们也确实需要对政府的具体功能作出区分，从而对行政体制改革的目标进行更为准确的界说。（注：中国行政体系的一个显著特点是存在着行政的双轨制结构—功能系统，即中国共产党各级组织与各级人民政府都具有行政功能（参见胡伟：《政府过程》，第292页，浙江人民出版社，1998年版。）因此，从广义上说，中国的行政体制涉及到共产党组织和各级人民政府等党政机关。但我国“行政体制改革”实际针对的行政体制，一般只涉及人民政府自身。而涉及共产党领导体制改革的方面，通常被纳入“政治体制改革”的范畴。）现代行政学把行政活动视为一个系统加以研究，行政体制改革既要处理好系统内部的关系，又要涉及系统外部的关系。行政系统内部的关系主要是政府内和政府间权力、结构、功能及其过程的关系，行政系统外部的关系包括政府与社会、政府与市场、政府与企业等几组关系。按照这一思路，有学者认为建国以来，中国行政改革已从机构改革、行政体制改革发展到公共行政改革，其中机构改革和行政体制改革的差别在于机构改革只是结构层面上的行政体制改革，是行政体制改革的一部分；公共行政改革和行政体制改革的差别在于公共行政改革越出了行政体制改革本身，把政府与外部的关系视为行政体制改革的一个重要方面。一般意义上的行政体制改革主要指行政体系内的改革，体系外的变动只是行政体制改革的必要延伸。（注：参见左然：《精简、统一、效能——完成从机构改革、行政体制改革到公共行政改革的转变》，《人民论坛》，1998年第1期。）

与此相应，行政体制改革的目标也可以划分为效率导向的内在目标和民主导向的外在目标两类，关键在于科学把握两者的主次秩序。这一关系，可以概括为政府的“体制内功能”和“体制外功能”的区分。而就政府体制内功能而论，政府本身是一个具有高度自组织能力的科层制系统，具有自我管理、自我节制的功能，这是政府履行体制外功能的前提和基础。但是政府履行体制内功能与履行体制外功能的方式是不同的，即政府管理社会和管理自身的方式是有区别的。政府系统作为一个科层制的组织体系，其内部管理必须是上下主从的行政命令式的，在这方面没有民主和平衡可言，也不需要讨价还价，权力必须是集中统一的。无论何种类型的社会体系，只要它是健全的，政府的体制内功能就必然是如此。（注：胡伟；《政治功能的二元范畴：建构一种体制改革的规范》，《公共行政与人力资源》，1996年第4期。）

但是，政府的“体制外功能”或“行政系统外部关系”所产生的“民主导向的外在目标”，实际上远远超出了行政体制改革的范畴，而恰恰是经济体制改革特别是政治体制改革的内容。民主和效率当然都应当是中国政治发展的目标，但这两大目标必须有其一定的适用范围。有一些学者主张把民主列为中国行政体制改革新的核心目标，把行政系统与外部社会、市场和企业的关系视为行政体制改革的本原内容，这主要是没有从理论上厘定行政体制改革的主体范畴。实际上，政治发展要兼顾民主和效率，意味着行政体制改革与政治体制改革必须配套进行，而不是把行政体制改革自身扩大化为政治体制改革。效率是行政体制改革的核心目标，民主化则是行政体制改革的保障，其实质上是政治体制改革的核心价值。美国社会学家列维认为，政治现代化实际上是集权化和民主化的综合，其实质是为了达成效率和民主的统一。既然当前中国的改革战略是按照“三大改革”的设计展开，就必须把行政体制改革与政治体制改革及经济体制改革的具体目标加以区分，而不能让行政改革去承担它不应承担也承担不了的任务。如果混淆行政体制改革和政治体制改革的核心目标，混淆行政体制改革与政治体制改革的区别，这不利于从总体上推进中国的改革事业。因此，中国的改革在总体上应达成政治民主化、行政集权化和政治经济二元化的“三位一体”目标。（注：胡伟：《中国体制改革的政府整合取向》，《政治与法律》，1995年第2期。）其中行政体制改革应以提高政府效率为核心目标，同时行政体制改革在处理内部关系时，也要积极理顺外部关系，努力取得经济体制改革、政治体制改革的配套。

行政体制改革的方案设计：结构——功能协同发展取向

行政效能
的提高有赖于政府权力在结构——功能上的合理化，构造出现代化的政府权力。增强行政效率、建设效能政府是行政体制改革的根本目标，在此目标下，不少学者进而对行政权力结构的合理化和功能的合理化，即“机构改革”和“职能转变”进行了探讨，这构成了学术界对行政体制改革具体方案进行理论设计的主题。同时，沿着这一主题，学术界也形成了关于行政体制内外部改革的深层思考。

由于行政体制说到底是政府系统内进行职能划分、机构设置的权力机制，行政权力机制的重构是行政体制改革的内在目标，也是行政体制改革的实质性内容，包括行政体系内部纵横向的权力机制调整和行政体系与外部环境之间权力机制的理顺。而中国行政体制的创建，是适应产品经济和高度集权需要的产物，其结构、功能和运行关系都与计划经济体制相适应，并深受马克思主义政府体制理论、苏联行政体制模式和中国传统政治文化的影响。（注：周志忍：《我国行政体制改革的回顾与前瞻》，《新视野》，1996年第4期。）对这样的行政体制进行改革，如果单纯在机构规模和责权的大小上做文章，而不去改变政府对于经济社会的功能范围；或者反过来，只单纯要求转变政府职能，但不

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