的制度创新。

　　⒈针对非营利财团法人最高权力主体缺失的先天不足,如何加强对这一类非营利法人的治理。如前所述,非营利社团法人可以建立类似于公司的内部治理结构,通过规章制度的制定实施来实现内部权力制衡,但非营利财团法人少了一个最高权力机关,董事会受到的制约不足,怎么解决这一问题?从内部来讲,一个途径是用组织章程来制约董事会,即章程代表权力机关的意思,由它来授权给董事会,董事会本身没有制定和修改章程的权力。章程一般在组织设立时由财产捐助人拟订,而修订则应该通过外在权威力量比如政府、法院进行,并不能直接交由董事会手里,否则,如果董事会能直接制定、修改章程,那它就不会受到制约了。我国涉及到非营利财团法人的两部法规,《民办非企业单位登记管理暂行条例》第15条和《基金会管理条例》第15条,均只是规定修改章程要经业务主管部门同意,并报请登记机关核准。如果我们能据此理解为民办非企业单位的董事会和基金会的理事会拥有修改章程的权力,那么业务主管部门事实上担当了一个非常重要的角色,如果它不能代表公意进行恰当监督,就会为这些非营利财团法人的决策执行机构打开营私舞弊之门。

　　⒉针对非营利法人经理人员业绩如何评判的问题,如何加强对这类组织的业绩评估以及相应的信息公开。业绩评估问题贯穿了非营利法人治理体系的好几个方面,使这一问题本身也成为治理中的重要一环。不像公司可以直接用数字表示的利润来衡量经营状况,非营利法人必须进行专业评估并向相关利益者公开。如果不知道业绩,社员就无法对经理人员进行奖惩,消费者就不知道怎样选择合适的服务机构,捐赠者也不知道应该把钱捐给哪家组织最合适。当然,在一定程度上,社员、消费者、捐赠者是可以自己判断的,比如教师协会的会员可以通过亲身体验判断协会为他们的利益做了多少事,这些工作是否让他们满意;学生及学生家长可以根据师资、设备、教学质量来判断学校的优劣并选择最合适的学校接受教育;捐赠者也可以通过掌握的信息判定哪家非营利组织比较有实力,并值得信赖,从而做出捐赠决定。一切都是可以判断的,只是标准比简单的利润复杂而已,而且,在很多时候,利益相关者也不一定掌握足够的信息,在这种情况下,就需要外部权威力量对非营利法人的业绩进行评估以帮助人们做决策。比如美国就有许多民间独立的评估机构,如全国慈善信息局(NICB),它是全美最早成立的民间评估机构之一,其主要工作就是对所有慈善组织进行检查评估,帮助社会大众、捐款人掌握各受款组织各方面的信息,使组织和个人可以更明智地捐款,[4](p171-173)如上市公司的财务报表一样,这种权威性的评估也成为各方评价非营利法人经理人员业绩的标准,成为他们努力工作的外在压力。
相关联的一点是信息公开,仅仅对非营利法人运营状况进行评估还不够,还必须把这些信息提供给各种利益相关者,这一点对处于非营利组织外围的消费者以及捐赠者尤其重要。比如美国联邦法律就规定任何人都有权向非营利组织要求查看它们的原始申请文件及前三年的税表,也可以写信给税务部门了解某非营利组织的财务情况和内部结构。[5]这样一来,法人的运营状况公之于众,经理人员受到的约束可想而知。

　　对于非营利法人业绩评估及信息公开,我国目前在这方面还做得远远不够,没有政府机构或权威的民间力量对非营利法人的业绩进行详细评估,向利益相关者公开信息也没有严格的制度规定。这一环的工作不做到位,很多治理就很难进行,对非营利法人的外部约束大大弱化。外部治理弱化,对于非营利财团法人来讲,影响相当之大。这类法人存在着内部治理结构的先天缺陷,当内部治理不能很好地解决问题时,就会加倍地倚重外部治理,即通过外部市场竞争的压力来约束经理人员,使之为组织的健康发展努力工作,而不是为私利损害组织利益。但是,如果连外部治理的基本环境也不具备的话,这类非营利法人的治理将何去何从?所以,加强对非营利法人的业绩评估及信息公开必须有实质性地措施。

　　⒊针对经理人选聘问题,应该建立什么样的人事制度才能让经理人员受到来自人才市场的压力?我国的非营利组织,有政府背景的通常是行政命令,这些高级经理人员不对公益负责,不对组织负责,他们只对任命他们的官员负责,因为他们的职业生涯掌握在政府行政官员手里,干得好不一定为自己添光加彩,干得不好也不一定会被解聘,所以感受不到市场的压力。还有一些发展中的非营利组织,总认为能找到人来做工作就行了,没有以高标准选聘人才,也不以高标准要求选聘来的人才,这样,来自人才市场的竞争机制在这里基本上没有发挥作用。这样带来的后果显然是,在非营利组织工作的经营管理人员往往不能和在公司工作的经营管理人才相比。从长远来看,如果想把组织发展成有规模有实力的非营利法人,必须重视人才,必须借鉴公司选聘人才的那一套人事制度,实行能者上,庸者下的流动机制,这样在其位者才会感受到来自其他潜在竞争者的压力,才会珍惜机会,认真把事情做好。

　　⒋针对如何形成有效的捐赠市场的问题,应该创造良好的环境,形成各种非营利法人相互竞争的局面,尤其是同一领域只允许一家非营利组织存在的垄断局面要打破。道理很简单,比如致力于救助孤儿的慈善组织仅此一家,别无分店,但它偏偏又运营一片混乱,那么有意捐助的个人或组织应该如何决定呢,如果不捐,对社会来讲,损失了一笔慈善财富;如果捐,只能捐给这家并不值得信赖的组织,很有可能浪费了所捐之款。为了避免这些浪费,我们必须创造良好的竞争环境,这样才能保证社会资源被最优秀的非营利组织所使用,那些经营不善的非营利组织才有可能被淘汰出去,这种局面对整个社会来讲才是最有效率的。从这点来看,我国的相关法规值得商榷。

　　总体上看,非营利法人治理可以借鉴公司法人治理的相关模式,内部通过完善的结构和制度安排实现责任和权力的平衡,外部通过市场竞争对内部运营进行有效约束。但建立完善的治理体系在很大程度上依赖于建章立制,尤其是国家层面的立法建设,只有迈出了这一步,非营利法人的治理才能走上健康轨道。

【参考文献】

[1][3]金锦萍.非营利法人治理结构研究[M].北京大学出版社,2005.[2]梁慧星.民法总论[M].法律出版社,2001.

[4]冯燕.自律与他律:非营利组织规范的建立[J].范丽珠主编.全球化下的社会变迁与非政府组织[M].上海人民出版社,2003.

[5]周美芳.论非营利组织治理理论与我国非营利组织治理的方向[J].经济纵横,2005,(8):60.

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