府仅对相当少量税种的税基具有控制权如印花税, 这说明地区和地方政府确定自有收人水平的能力十分有限, 甚至完全没有。联邦政府控制大部分商品税的税基。确定税率的权力也十分有限。即使是被法律列人的地区税和地方税, 决定这些税的税率也是在联邦限制的范围内, 惟一例外的是地区政府对赌博生意税。地区和地方政府对地区税和地方税的征收权力很小, 大部分税种都由联邦政府进行征收。俄罗斯同大多数国家的政府间财政关系不同, 即大多数国家的税款由联邦政府负责征收后, 才同下级政府分享, 而俄罗斯的财政体系中, 税收收人的分享是从区政府到州政府, 最后到联邦中央政府, 从下到上逐级进行的。在中央与地方政府之间缺少明确定义、稳定统一的税收分配原则会影响地方预算管理, 而且对地方政府会有不利的影响, 不是会隐藏地方预算外收人, 就是会降低地方流动性税收的效果。 
如果把分权视为向地方政府授权的方法, 使之在决策上有某种自主权, 那么这种方法有三种类型分散、委托和转让。俄罗斯政府内部关系的演变呈现为一种委托和转让的混合体。转让在联邦一地区间是主要形式。但在地区一地方间许多功能都由二级政府分担, 并且没有明确的责任划分。由于严格限制建立自己的税收体系, 地方政府在税收决定权方面须依赖地区政府。在年之前, 还没有立法明确区域预算与地方预算的关系。有些法律条款只有宏观控制的约束力, 没有明确的可操作性。随后的改革仍然没有使联邦主体内部的预算走出集权化管理模式。这就限制了地方政府的自主权, 也破坏了对选区的问责制。尽管联邦控制所有预算结构, 加强对最低支出标准的管制, 限制地区使用最重要的税收, 但现行的体制仍然使地方在与上级政府的关系上有很大的非正式的自由决策权。

三、公共服务融资机制的管理

联邦政府财政援助和借款一直是政府间财政制度安排的焦点和富于争议的主题。目前, 税收分享制度逐渐稳定。俄罗斯的转移支付充当了限制地方自主性、控制地方的政治手段及转移财政赤字的实现机制。尽管政府间转移支付制度一直是预算体制改革的重点, 但还远没有实现体制的稳定性和确定性。无论是联邦政府转移给地区级政府的财政援助资金的分配, 还是地区内部的财政援助资金的分配, 仍然存在很大程度的主观因素。相当一部分财政援助资金没有经过预算批准就进行分配。转移支付经常被拨到最需要的地方或是政治权力极大的地方, 并且通常作为控制地方的政治手段而使用。联邦政府有意识地在指挥中留下相当数量的财政资源资金, 其目的就是在财政年度在经济和政治上出现问题须增加财政拨款的地区之间进行资金分配。联邦政府不愿意放弃对地方政府的限制, 拒绝赋予地方政府筹集收入的权利, 限制了地方政府的自主性。也使联邦以下政府更加依赖联邦的财政援助。转移支付与分享收人占地方总收人的比例却很高。政府间财政转移支付制度及核算方法不完善。预算平衡补助金分配的突出特点就是试图混淆补偿和平衡间拨款的性质。为一种形式的预算间资助确定几个目标, 结果将是一个目标都不能实现。这种财政不均衡的政治成本是政府在税收和支出决策的责任感的缺乏及地方政府的资源浪费, 并且丧失了财政援助的针对性。政府间划拨起到了适度的平等化作用。即使平等化补助和有条件的补助部分弥补了地方上的多数急用资金的不足, 但是要从整体上解决横向不平等这一问题, 这种方法既不充分, 也不太有效。

允许次级政府从金融市场借贷, 能改进资源的配置和对公共服务供应有责任的必要条件是严格的预算限制的法律和监督框架。当这些条件缺乏时, 对财政的投资会增加经济的不稳定。尤其是在同时缺少市场原则和健全有效严格实施的规章制度下的下级政府借贷将破坏政府财政目标的实现, 并且给宏观经济稳定带来危险。俄罗斯联邦以下政府有三种借款途径, 即预算借款、向商业银行借款、发行证券。总体上说, 地方的债务结构不合理。健康的借款体系应该更多地依赖于资本市场。而利用预算借款则是地方预算融资主要渠道借款规则缺乏透明度和稳定性, 无法对各级政府的财政行为实施有效的监督。该体系的预算激励引发了依赖借款政府的道德风险并造成了软预算约束的持续存在。因此, 提高政府借款的监督效率和执行效率, 是防止道德风险的重要途径。法律调控借款是对实现监督效率和执行效率的有效保证。

四、俄罗斯预算关系的改革加强政府责任

以增强政府责任为核心的预算联邦制的改革, 旨在降低体制运作的最低成本, 实现经济效率、财政责任、社会公正、经济和政治稳定。为实现经济效率必须为联邦主体和地方政府进行结构改革创造长期激励, 支持有利于投资和企业的竞争环境, 促进居民收人和地方经济增长。通过公共财政管理增强预算责任, 最大效率地利用税收和资源提供公共服务, 增强税收预算政策透明性和责任, 平衡预算过程, 提高各级政府政策选择和执行预算责任心。同时使社会公民平等地享受基本的公共服务和社会保障收益, 实现社会公正。实现国家经济和政治稳定, 必须为联邦主体和地方自治机构有效率地履行职责创造条件, 促进公民社会发展实现地区一体化, 保障统一的税收预算制度, 避免地区发展比例失调, 巩固国家领土完整。尽管俄罗斯复杂的预算关系制度一直处于改革之中, 但是仍然不符合预算联邦制的基本原则和国家长期发展战略。因此, 为了实现上述目标,必须在中长期国家经济发展战略框架下高质量地形成新的预算关系制度。

增加财政自主权, 使联邦主体和地方自治政府在法律确定的各级政府之间权力和责任划分的基础上独立行使税收一货币政策。只有在地方政府具备责任感并符合纳税人的偏好时, 财政分权化的好处才能够得以体现。各国的实际经验表明, 只有各级政府至少拥有一种主要的自有税收来源时, 分权式财政制度才可能取得令人满意的运行效果。此时, 多级政府体制才可能提高政府的财政责任感, 从而最终提高政府的经济效率。这就要求分配给各级政府有实际意义的税源, 以增加地方政府的税收努力, 限制有条件的转移支付的规模和范围, 提高无条件拨款的重要性。现行财政援助的分配, 大部分没有明确的分配标准和比例, 每年确定联邦税收分享比例产生的地区和地方预算的依赖性破坏了进行结构改革、吸引投资、地方税收潜力的发展和提高税收征收的激励, 因此, 要改革转移支付的程序、规则和方法以增加预算的透明度、确定性和稳定性。现行集权化的地区与地方的预算关系仍然不透明, 缺乏国家和社会财政管理和质量的完整监督制度。从旧体制继承下来的地方自治机构不完善, 必须改革各级预算制度才能保证自治机构财政独立性和责任心。

基于法规的地方政府债务管理模式在透明度和确定性方面要比行政和在年度预算过程中规定各种限额的方式更有效。一个透明稳定的借款体系要求禁止各级政府从中央银行借款, 控制对外借款, 限制所有投资目的的地方政府借款。对俄罗斯还有一个重点, 地方政府应以预期偿债能力而不是由联邦政府提供担保, 同时促进市场对借款的充分限制。

与此同时, 要强化分权体制下的预算管理。首先保障联邦主体和地方政府权力的行使, 在联邦法律框架下独立组织预算过程。在清晰、稳定和平衡划分支出权力和税源条件下, 形成本级预算支出和收人保障财政独立性, 提高税收潜力的使用效率形成和发展客观透明的地区和地方财政支持机制。要在一定程度上实现国家税收政策的协调。税制的设计必须与地方政府的管理水平相适应。提高地区和地方公共财政管理的质量。为了给政府改革和预算改革提供制度支持和可行的环境需要一些配套改革, 如明确公共财政职责、推进民主化进程, 发展政党体制及完善金融俄罗斯财政分权化管理制度和资本市场的一体化。必须支持统一的经济空间、民主设施和公民社

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