康经济的内容,并且支持和促进培育新的经济增长点。同时,在三农、教育、卫生、中小企业等社会发展瓶颈领域,以融资推进市场建设,发挥政府、市场、金融和企业的合力,为社会发展建设一个融资体系,弥补了财政资金在社会瓶颈领域投入的不足。在财政资金有限的情况下,开发银行资金的进入,缓解了财政的难题,起到了配合和支持的作用。
2.有利于建设健康的地方财政,增强地方经济实力。通过进行开发性金融合作,把政府的组织协调优势和开发银行的融资优势相结合,目的是以融资推动实现政府的发展战略,通过聚合社会的各种资源、力量,促进项目建设和市场建设的双成功,从而增加税收,提升财政能力,为经济社会发展服务。一是支持地方政府做好发展规划,针对政府关注的热点、难点问题,主动弥补地方政府的融资缺口,在综合考察地方可支配财力、财政收入增长率、建设支出占比等因素的基础上,审慎授信和贷款,实行信用与债项双重评审,使有限的财政资金发挥出杠杆作用,扩大了融资的规模,维护了地方财政的健康安全。二是实行大额贷款承诺,搭建资金平台,利用综合收益还贷,注重长期现金流效果,同时,培育市场资金的进入和退出机制,促进资金实现合理有效配置和良性循环。[2]
3.促进区域金融生态环境的改善,有利于建设健康型的金融体系。开发银行在加强内部管理的同时,注重信贷资金带动经济社会运转深层次观念的转变和社会力量的整合,用于加强信用建设。不仅保持了自身先进的市场业绩和健康可持续发展,成为金融体系中重要的支持力量,而且通过和商业性金融机构合作,发展资产管理和资金管理业务,引导社会资金投向开发银行,形成了开发性金融、政策性金融、商业性金融、民间金融和谐共存,共同发展的金融市场格局。
4.形成了城市建设投融资借、用、还的良性循环机制,解决了多年来制约城市基础设施建设资金瓶颈问题。为了确保海口市城投公司能够具有举债和还贷的能力,海口市对延续多年的土地行政划拨制度进行了彻底改革,从2003年起经营性土地全部由市土地储备整理中心进行统一收购、整理、储备、出让,通过招、拍、挂进入市场。同时规定,每幅土地完成出让后的5个工作日内,市土地储备整理中心要将土地出让金上缴到市财政专户,市财政再将这部分资金回流到在开发银行设立的偿债资金专户。这样,既把土地的商品属性和潜在收益显化出来,使政府历年投入和今后投入基础设施建设所带来的土地增值收益收归国有,同时又规范了资金的拨付流程,最大限度地保护好债权人的利益。正是在这种良好机制的作用下,海口市能够在短时间内筹集到大量建设资金进行大规模基础设施建设,城市载体功能和城市面貌发生了根本性变化,建成了一批城市绿化、环境保护项目。[3]
5.形成了规范的城市基础设施的规划、建设、管理、监督体系。为了保证开发银行大额贷款的按时还本付息,规范资金的运作和管理,提高资金使用效益,海口市从加强用地管理入手,统一规划建设项目,严格实行项目的投资评审,所有建设项目一律实行公开招投标。同时,围绕贷款的借、用、还,建立了贷款和偿债资金的监督检查制度。成立了市开行贷款资金使用监督领导小组,建立了严格的监督管理制度。领导小组定期听取汇报并对主要项目进行审查决策。市审计局、监察局和开发银行海南分行以资金流动为主线,资金流到哪里,审计监察就跟到哪里,以此强化外部监督。市财政局、市审计局定期对土地出让收益征缴部门进行监督检查,确保了土地收益资金及时足额入库,按时还本付息。

四、地方财政与开发性金融合作必须注意防范和化解财政金融风险

近年来,随着经济建设和社会事业的不断发展,各级政府为了加快基础设施建设步伐,千方百计通过各种渠道增加投入,政府直接债务和或有债务规模不断扩大,在一定程度上促进了地区经济加快发展。但是,政府债务规模过大,必然形成一定的偿债压力,特别是债务规模超过政府承受能力时,必将产生金融风险和财政风险。因此,各级政府特别是财政部门,一定要高度重视防范和化解财政金融风险工作。
1.促进经济平稳较快发展,努力增加财政收入来源。在财政资金和开发性金融相结合的过程中要充分发挥财政资金引导作用和财政政策的杠杆作用,不断改善经济发展的基础条件和政策环境,积极培育新的经济增长点,巩固现有财源,培养和壮大后续财源,努力扩大经济总量,使财政收入增长建立在稳固的基础之上,提高财政资金保障和抵御风险的能力。其中,最重要的就是加强国有资产收益管理,合理规划、储备和使用各种土地资源,最大限度地实现国有资产保值增值,形成稳固的偿债资金来源。
2.合理控制债务规模,建立风险预警系统。政府部门要按照量力而行、审慎适度的原则,充分考虑经济发展水平和财政承受能力,合理确定政府债务规模。政府债务要严格限定使用范围,负债建设项目应属于公益性领域,主要用于区域整体经济发展所急需建设的基础设施和公用设施项目。完善政府债务统计报告制度,建立政府债务风险监测指标体系,对政府债务的规模、结构和完全性进行动态监测和评估,及时制定和采取有效措施,将各项风险指标降低到可控范围之内。同时,各级财政必须建立风险偿债机制,要按照政府性债务余额的一定比例设立偿债准备金,实行专户管理、专款专用。[4]
3.加强政府债务管理,切实落实还款责任。按照“谁举债、谁偿还”的原则,严格确定偿债责任单位,确保落实偿债资金来源,并按合同规定按期还本付息。建立健全政府性债务管理工作责任制,确定政府性债务的主管部门和责任分工,将政府性债务情况纳入领导干部任期经济责任审计范围,作为领导干部业绩考核的一项重要指标。要加强政府性债务项目财务监督和绩效评价,全面、及时掌握政府性负债建设项目贷款及配套资金的使用情况,加强稽核检查,实行过程控制,对未按规定举借债务、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按合同及时偿还债务的,要追究有关单位领导和具体工作人员的责任。要牢固树立诚信理念,进一步强化政府信用意识,坚持依法筹集建设资金,严格履行政府承诺,落实偿债责任,树立和维护良好的政府诚信形象。同时,要严格按照合同约定区分政府和企业的责任,凡是应当由企业偿还的债务,不得变相转嫁给政府,应当依法追究企业责任。

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