已经不仅仅局限于农村集体经济组织和农民，乡镇政府、村组集体投资开办的乡镇集体企业大部分已经演变为股份有限公司、有限责任公司、股份合作制企业、合伙制企业和个人独资企业等形式。从此可以看出，乡镇集体经济组织不再是乡镇企业的投资主体，原有的乡镇企业投资主体呈现了多样化，有法人和自然人，有外资和内资。即使对投资主体为农民的个体私营企业来说，农民也只是个职业概念，而非身份概念，在市场经济经济条件下，应该享受与城市居民同样的待遇。农业部1994年发布的《关于乡镇企业建立现代企业制度的意见》提出：“按照市场经济的要求，现代企业的组织形式应按财产的组织形式和所承担的法律责任来划分。农民个体投资兴办的企业也应该以此为依据进行定位，可以划分为个人独资企业、合伙企业等等，从企业规模大小来看，可以划分为大型企业、中小企业。对于乡镇政府投资兴办的乡镇集体企业，与国有企业有着诸多相似性，例如产权界定不清晰、产权配置低效率等等，学术界对此研究很多。我们认为，今后乡镇政府没有必要再去亲自兴办各类企业。 


        2.乡镇企业的设立地域已不再是传统意义上的乡村，企业已经向大中城市、小城镇集中。乡镇企业改制后，已经进入了现代企业的行列，甚至成长为上市公司。例如闻名全国的江阴市，现有12家上市公司，其中大部分都是原先的乡镇企业，如红豆、阳光。为了获得进一步发展，这些企业都从乡村迁移到城市或各类工业开发区，基本上与原来的社区脱离了关系。乡镇企业的这种选择是理性的，这是因为企业地处乡村，在交通、信息上多有不便，难以适应企业进一步发展的需要。对于今后各类投资主体在乡村兴办的企业，我们认为，应该确切地称之为“乡村企业”，而非“乡镇企业”。 


        3.乡镇企业不应承担支农义务。过去的乡镇企业承担了支农任务，有当时的历史必然性，我们不加以讨论其是否合理。但乡镇企业改制完成后，已经成为独立的市场经济主体，我们认为其不应该承担支农义务。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“非公有制企业与其他企业享受同等待遇，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利”。按照市场经济竞争的基本原则，原先乡镇企业改制后的企业其经营目标是利润最大化，不应该让企业承担超经济的义务，对今后由农民创办的企业和各类投资主体兴办在乡村的企业也如此。硬性要求这些企业承担支农任务违背了市场经济公平竞争的原则，而且在实践中只会成为当地各级政府及部门向乡镇企业“乱集资、乱摊派、乱收费”的依据之一。长此以往，大量的乡镇企业因不堪负重而陷入困境、倒闭境地，这些现象过去在江苏省苏南地区非常普遍，历史的经验教训我们不得不吸取。扶持农业发展，这是政府应有的职能，而非各类企业。综上所述，乡镇企业其内涵发生了变化，正在失去自己曾经具有的特色，正在沿着现代企业的方向演进，正以平等的一员融入到整个国民经济中，以新的形式，为我国的经济社会发展做出贡献。


         五、《乡镇企业法》的局限性


        《乡镇企业法》的立法基础发生变化，部分条款已不适应时代发展要求。作为第一部正式颁布的关于乡镇企业的法律——《乡镇企业法》，是乡镇企业发展历史进程中的里程碑之一。它对扶持和引导乡镇企业持续健康发展，保护乡镇企业合法权益，规范乡镇企业行为，繁荣农村经济发挥了巨大作用。但是，法律只是对过去事实的总结，它不可能展望和规划未来。《乡镇企业法》从20世纪90年代初开始酝酿制定，1996年经全国人大常委会通过，1997年1月日起开始正式实施，因此其立法基础是20世纪八九十年代的历史环境。前文已指出，从1997年开始乡镇企业产权制度改革已全面展开（其实早在1992年乡镇企业产权制度改革就开始试点），乡镇企业产权制度改革完成后，其内涵和特征已经发生了根本性变化。因此，《乡镇企业法》的立法基础已不在存在，其立法主体对象的规定已名不副实。此外，除了立法基础改变外，《乡镇企业法》的许多具体规定原先主要是针对乡镇集体企业制定的，在目前的市场条件下明显过时。例如第三条对乡镇企业任务的规定——“吸收农村剩余劳动力，提高农民收入，支援农业”、第四条对乡镇企业发展原则的规定——“坚持以农村集体经济为主导”、第十七条对乡镇企业支农资金的规定——“从税后利润中提取一定比例的资金用于支援农业和农村社会性支出”、第四十一条对乡镇企业不承担支农义务的处罚规定——“不承担支援农业义务的，由乡镇企业行政管理部门责令改正，在其改正之前，可以停止其享受本法规定的部分或者全部优惠”等等，以上这些都已经不再符合现阶段乡镇企业的实际情况，应当对取消和废除这些条款。


       《乡镇企业法》可操作性不强，执行较困难。这主要体现在两个方面：第一，《乡镇企业法》执行主体缺乏权威性；第二，《乡镇企业法》规定的一些扶持乡镇企业发展的优惠政策难以实施到位，地方政府部门侵犯乡镇企业权益的违法行为难以被遏止。具体来说就是，在乡镇企业改制前（1997年以前），存在大量乡镇企业，作为乡镇企业的行业主管部门乡镇企业管理局还发挥了一些职能作用。但在乡镇企业产权制度改革完成后，乡镇企业成为市场经济体系中平等的一员，在工商、税务、卫生、环保等各个方面，都已经有了相应的法律法规作为执法依据和相对应的执法机构来对乡镇企业加以管理，乡镇企业管理局并没有具体的职能。各地区乡镇企业管理局之所以存在，是由于中央政府部门中有此机构，按照上下对口原则，地方各级政府部门组成中也必须有相应的机构与此相配套，形成“条条管理”。即使是存在的，一些地区已经将其与其他部门合并（大部分是挂靠在经济贸易委员会下，实行“两块牌子，一班人马”，且行政级别低半级），乡镇企业管理局如此的尴尬境地怎能更好地发挥职能、执行《乡镇企业法》。


        另外，《乡镇企业法》所规定的诸多扶持乡镇企业发展的优惠措施，并没有相应的实施条例和配套法律法规来保证其贯彻实施，因此这些条款缺乏可操作性和法律强制力，在实践中难以得到有效地执行，只是纸上谈兵。例如乡镇企业信贷资金支持不足，乡镇企业融资困难，全国发放贷款总量增加，但对乡镇企业的贷款却连年下降；乡镇企业财政和税收扶持、建立乡镇企业发展基金、治理环境污染等方面的政策优惠没有落实；股票上市、技改资金、出口配额、税收扶持、企业用地、人才流动及一些国有大中型企业享受的优惠政策如冲销呆滞金、允许提高综合折旧率、优先安排流动资金等，乡镇企业往往享受不到或享受很少①（参见宗锦耀：《大力发展乡镇企业，努力增加农民收入》，人大复印资料《乡镇企业、民营经济》，2001年第1期。）。再次，各地区政府部门对乡镇企业乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资的违法行为屡禁不止，乡镇企业的合法权益受到侵犯。政府应该依法行政，但政府部门这些行为却没有得到任何有效的处置，乡镇企业不堪重负，影响了其可持续发展。


       同时，前文已论述，乡镇企业的内涵和组织形式已经发生了根本性变化，已经是现代企业组织形式中的其中之一，《中华人民共和国个人独资企业法》、《中华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国中小企业促进法》、《中华人民共和国合同法》等法律都适用于这些各种组织形式的企业，此外国家还有许多专门针对某种组织形式企业某一方面的法律，例如《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》等等。因此，我们认为，《乡镇企业法》修改调整，甚至废除是大势所趋，应该依照上述法律调整和规范乡镇企业行为，依法管理。


        六

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