是制约西部经济发展的重要原因。但是，单就自然资源而言，这恰恰是西部的优势所在。西部地区的矿产资源及产品在全国占有绝对优势的地位，不少稀缺或特殊资源产品在世界市场上也占有重要地位。之所以资源开发对西部当地经济发展和人民收入水平的提高没有起到明显作用，许多地区随着资源的开发，不是越来越富而是越来越穷，出现了资源富有与经济落后的强烈反差即“富饶的贫困”，其根源不在于资源导向型发展战略本身，而在于资源开发没有承担起发展当地经济的责任，在于资源所有权制度和资源管理体制方面的不合理。资源所在地对资源的所有权和收益权被排除，参与资源开发的领域和规模也受到严格限制，使西部地区的资源导向型发展道路失去了路径依赖，当地的经济发展失去了资源的依托！ 

2．1资源开发企业没有肩负起发展地方经济的责任 

多年以来，我国实行的是国家所属的中央企业代行所有权并直接管理、垄断开发和经营的体制。西部地区的大型资源开采及原材料生产主要由中央大型企业进行，市场化改革以来，西部地区的地方探矿采矿经营权略有扩大，但一般都限于小、贫、散矿，大矿富矿开采经营权都由国家集中控制，不向地方下放，或不准地方参与，由地方发现的大矿富矿开采经营权被上收，地方缺乏探矿采矿经营权。从资源开发中获取的利益非常有限。比如，国家大型企业在陕蒙宁交界地区的油气煤炭资源开发投资进展很快，优质天然气及煤炭源源东输，但当地经济参与投资分享收益的程度很低，随着资源开发集中度的进一步加强，前些年下放给地方的部分开采经营权也被上收，地方拟议投资的资源后续开发利用项目被封停。 

不可否认，中央大型企业所进行的投资经营，对提高西部资源开发水平起到了积极的作用，对当地经济发展也产生了一定的促进作用。但中央企业与地方经济的关联作用很弱，仍然普遍地存在着中央企业与地方经济“两张皮”的现象。很多中央大企业的生产经营仍然强烈地保留着计划经济时期那种与地方经济隔离的方式，对地方经济的关联效应只限于生活服务业。当地很难利用或依靠中央大型原材料企业发展出可使地方经济获益的后续延伸产业，相反，很多地方有可能自主发展起来的原材料相关产业被挤压得发展不起来。中央资源开采企业的任务，就是开采当地的自然资源，然后把这些初级产品运走，并将巨额利润和税收上缴中央财政，至于这些大型资源开采企业能否带动当地的经济发展，这不属于这些企业的责任。这类似于西方的跨国公司在亚非拉落后地区的资源开采，资源枯竭之后，当地并未发展起来，跨国公司就一走了之。中央企业对自然资源的垄断经营，不仅使资源地区的经济发展失去了资源的依托，而且在不可再生的资源枯竭后，还给资源产地留下了一大堆问题，如生态破坏、环境污染、职工失业、财政收入锐减、城市衰败等等。因此，除了少数地区之外，丰富的自然资源并没有给当地带来经济上繁荣，相反，许多地区随着资源的开采，不是越来越富，而是越来越穷，出现了“富饶的贫困”现象。  

2．2  自然资源所有权制度的安排，使地方难以通过合法的途径从资源开发中取得合理的收益  

我国自然资源的国有产权制度的安排从一开始就具有无限排他的地位。现行法律规定：土地、矿藏、水流、森林、矿井、矿山等自然资源都属于国家所有即全民所有，资源所有权的主体是国家，资源所有者的代表是国务院，即国务院代表国家行使占有、使用、收益和处分的权利。这种单一的所有权结构虽然对我国自然资源的集中管理和保护发挥了一定的积极作用，但由于否认了其他利益主体对自然资源的合法占有权和收益权，由此也带来了较大的负面影响。就如国土资源部政策法规司司长甘藏春在总结我国资源立法情况和分析现行资源法律存在的缺陷时指出那样：“在我国法律中片面强调国家利益，忽视对公民、法人和其他组织财产权的保护。长期以来，在计划经济体制的影响下，人们的观念是国家本位，人是从属于‘单位’的。在这一背景下，资源立法强调国家利益，对公民、个人或者其他组织财产权的保护方面考虑的不够”。由于在法律和制度上排除了其他利益主体对自然资源的所有权地位，当然也就排斥了他们参与资源利益分配的权利，使当地经济的发展与丰富的资源失去了关联性，资源地区不能够依靠和发挥资源优势得到经济上的发展。这种单一的所有权制度和高度集中的管理体制的安排，不仅严重地束缚了地方经济的发展，造成了西部地区资源富有与经济落后的强烈反差即“富饶的贫困”，而且还导致了我国自然资源利益分配中各利益主体之间不可忽视的矛盾和资源开发利用中严重的短期行为。 

曾经引起新闻媒体和中央政府高度关注的陕西乱开乱采石油问题和2001年11月发生的长庆油田暴力事件，揭露的是当地政府和老百姓对国家法律的践踏和对国家资源的侵占，却也暴露了在资源利益分配方面中央利益与地方利益之间不可忽视的矛盾。长庆油田公司是主要负责开发陕甘宁油气田的国家企业，是“陕气进京”和“西气东输”的重要实施者，地方企业和老百姓为什么和作为中央企业的长庆油田公司会发生如此激烈的冲突？我们除了指责当地老百姓的愚昧、当地政府的地方保护主义的之外，能否反思一下我们的资源所有权制度本身是不是合理？当陕北的煤、石油、天然气源源不断地运往上海、北京等地，上海的工业发展了，北京的环境改善了，而当地干部的工资依然没有着落，当地百姓依然连温饱都没有解决的时候，即使是最遵纪守法的当地政府官员也会采取对上级政府乃至中央政府阳奉阴违的规避办法，成为乱开乱采的审批者、纵容者甚至保护者，即使是最文明的老百姓也会对这些资源产生觊觎，也有可能成为侵占国家资源的不法之徒。尽管中央三番五次发文件、三令五申禁止地方乱开采，严厉批评地方政府越权审批，地方“违法”的局部性开采并不能从根本上禁止；尽管法律严格规定国家的自然资源神圣不可侵犯，但侵占国家自然资源的各种违法行为却频繁发生。现在统计数字都很好，关闭了多少个小矿，但往往是上级检查组来了就关走了又开，这里关了那里又开，始终关闭不了。 

针对资源开发中出现的上述问题，一些学者提出了不少富有创新意义的观点，比如资源资本化、资源市场化、资源所有权与开发权分离、资源开发权的交易等等，这些观点对于解决过去资源开发中由于资源无偿授予和无偿占有而导致的资源乱开采、资源开发中的短期行为和资源浪费等种种弊端，促进资源交易市场的形成无疑具有很重要的指导意义。以江西上饶应家磁钨金矿采矿权拍卖为开端，在全国各地陆续兴起的资源开发权拍卖，对资源管理体制的改革也进行了成功的探索。但是，这些突破仍然是局限在资源所有权实现方式的改革与创新方面，并未直接地涉及资源所有权的改革问题，并没有解决资源收益的分配问题。本人认为，任何改革归根结底都是各利益主体之间利益分配的重新调整。要解决资源地区“富饶的贫困”问题，就必须要解决资源开发与当地经济的关联性问题；要解决资源开发与当地经济的关联性问题，就必然要涉及资源利益分配、资源所有权制度和管理体制的问题。确立资源地区对于属地资源的收益权，建立资源属地收益和异地有偿使用的利益协调机制，加大对资源地的补偿，增强资源地自我约束、自我积累、自我发展的能力才是解决问题的关键所在。根据自然资源的地理分布规律，资源分布的区域性是自然资源的一个突出特点，这也就自然产生了多方的利益关系问题，如中央与地方、发达地区与不发达地区、个人、企业与国家等多种利益的协调问题。由于我国的疆域辽阔、人口和民族众多，这种利益关系问题就显得更

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