政府官员也是“经济人”，有自身的利益目标，包括 “薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权”等[2]。政府官员通常将自身利益内化于政府机构中，通过政府机构的行为来实现自身利益。政府官员和政府机构追求自身利益的结果，必然导致政府军工管理机构的扩张和政府预算的增加，并对国防工业运行具有强烈的干预冲动。这不仅可能导致政府职能与政府能力的不一致，从而降低政府行为效率和国防工业运行效率，而且将导致社会福利的降低。对于西方政府来讲，为了争取选票和获得连任，政府会采取满足选民短期利益的策略，从而为国防工业的长期发展埋下隐患。另外，西方政府通常是某些特殊利益集团的代表，其国防工业政策主要是服务于军火商和特定区域选民的特殊利益，难以同国防工业运行的效率目标相一致。此外，作为政府代理人的政府采购人员，由于其“经济人”的特性也容易“假公济私”，或者同厂商进行合谋，通过满足厂商不合理的利益要求来实现个人利益最大化，导致资源流向非生产领域，造成资源配置的低效率或无效率。

  2．政府机构的低效率。政府对经济活动进行有效干预的必要条件之一，就是政府机构必须是有效率的。政府机构有效率，是指政府能以更少的投入获得更高的产出。然而，现实中的政府机构往往是高投入、低产出的，具有低效率的特征。究其原因：首先，装备采购和军工管理机构是一个非市场机构，其收入（可支配的资源）主要来自于通过税收而形成的政府财政，完全背离市场的要素报酬原则，其支出则用于装备采购等公共开支，缺乏硬约束机制。由于政府活动的收入与成本是割裂的，因而政府对国防工业的干预就缺乏降低成本的动力和压力，导致政府行为的低效率。其次，政府行为是一种垄断性的活动，没有被竞争淘汰出局的压力，即使政府机构低效率运作，仍然可以持续生存下去。同时，对政府机构效率进行评估和评价也很困难。根据沃尔夫的说法，没有一个公式能够说明政府活动的产出的必要和最小限度，也没有简单而一致的标准可以用来准确衡量“非市场”规模的大小。[3]再次，政府的扩张导致成本不断增大，使得政府机构效率难以提高。政府机构对国防工业活动干预的低效率，不仅表现为政府行为本身的高投入和低产出，而且最终会造成国防工业运行的低效率或无效率，使国防工业必须以更高的投入来获取一定的产出。

  3．信息的不完全性与政策的局限性。政府干预经济活动的有效性，在很大程度上取决于政策的合理性，以及合理政策的正确实施。这一点又在一定程度上有赖于政府对信息掌握的完全性程度。在现实中，军工厂商有其私人信息，并且在信息的占有上具有一定的优势，政府不可能监督它们的所有行为，因而政府的政策效果具有一定的局限性。比如，在军事订货过程中，政府存在着对武器系统技术性能的偏好，军工厂商则把发展技术先进的武器系统作为得到生产合同的最佳途径。对于军工厂商来讲，如果赢得初始合同就可能导致随后的“大宗买进”，从而获得更丰厚的利润。为此，厂商为赢得初始合同就会利用其信息优势隐报其风险或成本，并在随后合同的执行中来弥补损失。如果政府在武器系统生产的风险和成本上不能掌握较充分信息，就可能导致在厂商的选择上出现失误，使国防合同落入并不“优秀”的厂商手中，出现所谓的“逆向选择”问题。而当政府决定主要武器系统由某一家厂商来生产时，武器系统的价格不能通过竞争来确定，绝大多数的生产合同的签订，将只能是同一家厂商进行谈判的结果。[4]政府和厂商对定价信息占有是不对称的，通常厂商占有更充分信息，因而政府定价决策可能难以起到激励厂商降低成本的作用，导致武器系统生产效率的损失。

  4．政府决策的时滞效应和最优决策的时间不一致性。政府的决策通常需要一定的时间，而市场等环境的变化又是瞬息万变的，因而政府的决策与实际情况很难保持一致，从而导致军工厂商的资源和社会资源配置的无效率。即使政府的决策是最优决策，但由于最优决策的时间不一致性也会导致政府政策的失灵。在拉姆齐均衡中，政府作一次性决策在先，消费者根据给定的决策作选择在后。在实际中，政府可以随时改变政策，而公众没有能力约束它的行为。在制定之初被认为是最优的拉姆齐政策，随着时间的流失不再是最优的了，如果政府能够不受约束地改变主意的话，它将选择一个不同的政策。这一现象被基德兰德和普雷斯科特称作最优决策的时间不一致（time inconsistency）问题。[5] 比如，在国家安全形势极其严峻条件下，政府作出了对国防工业规模和结构进行重大调整的最优决策，但政策的落实在后且需要经过较长的时间，如果政策落实过程中安全形势发生了逆转，战争的阴影一扫而去，这时政府就需要改变和调整当初制定的有关政策，致使政府当初的政策失效。比如我国20世纪60—70年代大规模的“三线建设”就属于这种情况。

  除此之外，“寻租” （rent-seeking）也是导致政府失灵的重要原因。所谓“寻租”就是“用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润”（ 缪勒语）。而所谓租或租金，按布坎南的说法是指支付给生产要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的报酬的那一部分。缪勒在《公共选择II》一书中将寻租分为三类：一是通过政府管制的寻租；二是通过关税和进出口配额的寻租；三是在政府订货中的寻租。寻租活动导致政府失灵，是因为它是资源配置无效率的一个根源。军工生产的进入管制和政府作为惟一买者的特征，使军工生产中存在着比较突出的寻租现象。国防工业运行中发生的寻租活动，是一种非生产性活动，尽管军工厂商的利益不受损，甚至还会从中收益，但从整个社会角度讲并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大一部分的财富装入某些私人腰包。不仅如此，发生在军事订货中的争权夺利的寻租活动，还会严重影响和损害军人的声誉和形象，导致廉正成本等社会成本的增加。

  三、政府失灵的纠正与防范

  通过以上的分析可以看出，政府失灵在一定程度上将导致国防工业运行的低效率，而政府在国防工业有效运行中出现的失灵现象，不仅是由政府本身的特性决定的，而且也由政府行为不当的原因。因此，为了发挥政府在实现国防工业有效运行中的作用，就必须根据政府特性和政府职能有效定位的要求，来纠正和克服政府的失灵现象。

  1．明确政府干预的目的和职能范围。应当明确，政府对国防工业干预的目的是为了提高国防工业的运行效率，包括生产效率和配置效率，经济上的效率和安全上的效率。如果有助于国防工业运行效率的干预活动，就应当大胆地进行干预；反之，如果不利于国防工业有效运行，特别是那些只会降低国防工业运行效率的干预政策和行为，就应当毫不犹疑地放弃政府干预，并让位于企业和市场。比如，将所有军用产品的生产都纳入政府管制范围，将限制竞争和新技术的采用，不利于军工运行效率的提高。为此，可将部分军品（如军品通用品）的生产纳入市场，通过发挥市场机制的调节作用来提高军工生产的效率和资源配置效率。国防工业是一个特殊的产业，政府职能的范围不完全等同于一般产业。国防工业与一般产业的不同之处，主要体现在军品买方垄断和军品特殊的使用价值上。因此，政府在国防工业运行中的职能定位，除了反映一般产业的要求之外，还必须反映国防工业的特殊要求。从政府职能定位的一般要求来讲，政府职能定位范围主要是：维护法律和秩序；界定和保护产权；提供公共产品和服务；维护社会公平；保证宏观经济的稳定运行等。而从国防工业的特殊要求来讲，政府职能的定位范围还应当包括与有

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