；C 类是一般收费项目：营业收入补偿经营费用有余，但只能部分地实现投资回收，因此难以靠自身积累来完成更新性质的投资；D 类是能够全部回收投资，而且能够产生资本积累的项目。在这四类项目中，前两类由于从根本上缺乏盈利性，因此是公益性的；第四类由于具有盈利前景，因而是商业性的；而第三类则需视情况而定。根据上述分类，对于能够盈利且非公有资本有能力投资的商业性项目，应明确划定为非公有资本投资领域，这类项目通常都能通过市场竞争达到良好的均衡状态，因此无需政府介入；而对于非公有资本不愿进入的无经济效益或经济效益不高的非盈利性和公益性项目，一般只能由政府承担投资责任。

　　当然，在上述公私参与原则的总体框架内，为尽可能地吸引非公有资本参与基础设施的投资、建设和经营活动，也可采取一些灵活机动的非公有资本参与模式。比如，经济效益好的基础设施项目固然可以吸引非公有资本参与，经济效益在短期内不大明显的项目也可以通过良好的制度设计，提高投资预期收益，从而吸引非公有资本。再如，即便是确实无利可图的基础设施项目，也不是非由政府直接投资不可，可更多地进行顺应市场规律和借助市场力量，以政策作支撑吸引非公有资本的投入。此外，为最大限度地引入非公有资本，对于那些难以形成价格的纯粹公共产品以及外部性相当显著易形成亏损、必须由财政出资的公益性基础设施项目，也可以通过仿商业化运作的制度设计吸引非公有资本参与。三、政府监管改革：放松管制与重建规制并重

　　尽管放松管制是一种趋势性变化，但笔者认为，对当代中国的垄断性行业而言，在放松管制取得进展的同时，为形成公平和有效的市场竞争格局，同时也为尽可能避免规制失效的出现，政府还需要加强规制制度的建设，以规制的方法来放松管制。这就是本文所强调的“规制重建”的含义。那么，规制重建包括哪些内容呢？笔者认为，突出的是两大系统的重建，即规制机构系统自身的重建和规制内容系统的重建。

　　关于规制机构系统自身的重建

　　（1）独立性原则，使确定规制者、实施规制者和被规制者成为相互独立的三个不同的主体，形成相互制衡的关系，尤其要切断规制者和被规制者之间的利益关系。要做到这一点，规制机构需要满足以下几个条件：①财政独立。要保证在财政上有较大的灵活性，可以向被规制企业收取管理费，实行自负盈亏；就规制机构人员的收入而言，不是来源于税收，而是来自本身的运营，其薪水较一般公务员要高。②完全独立于原来的各行业主管部门。为此，可在招聘原有行业主管部门部分懂技术、善管理的人员基础上，吸纳社会相关领域的专家重新组建一个新的规制机构。但为了真正保证该机构的独立性，由原行业主管部门转移过来的人员比例也应适当控制。③免于政治的压力。应有充分的自主权，成为行政、立法、司法之外的政府的第四个分支。需要说明的是，在规制机构与政府的关系问题上，或者说在对“独立”二字的理解和实现问题上，目前国际上主要存在两种概念和做法。一是规制机构只独立于被规制企业，而不独立于政府；二是规制机构既独立于被规制企业，又独立于政府。后一种做法使规制机构具有准立法与准司法职能，不直接对政府负责，这种类型的规制机构独立性更强，可免受政府更迭和政府短期政策的干扰。不过，就目前而言，在世界范围内，大多数规制机构并未独立于政府。④必须有独立的很强的专业能力。

　　（2）法制化原则，使规制机构通过法律授权，依法行使规制职能。

　　（3）集中化原则，使分散的规制职能尽可能集中于一个综合性的规制机构，避免政出多门、多头管理。

　　（4）透明性原则，使政府规制公开、透明，鼓励公众通过公开听政会等渠道积极参与规则制定和具体的规制过程，形成包括司法监督、人大监督、行政督察和社会舆论监督在内的健全的全社会监督体系，以提高规制的效率和科学性。

　　除了对规制机构及其成员可能的自利性行为和机会主义行为的制约作用，在规制机构的重建过程中，还要通过一定的制度设计和制度安排体现对它的激励作用，以满足规制机构的激励相容约束，从而将激励机制与约束机制很好地结合起来。

　　关于规制内容系统的重建

　　（1）对残存的自然垄断领域实施激励性规制（IncentiveRegulation ）。在自然垄断性犹存的领域和环节，为了实现配置效率和生产效率的统一，还需要政府进行合理的规制。①要尽可能地放松进入规制，特别是应放弃传统的基于许可证的规制方式（LicensebasedRegulation），而改行核准制或登记备案制。②在仍需实施的价格规制和服务质量规制方面，为提高规制的效率，尽可能地避免规制失效的出现，特别是尽力克服规制过程中规制机构与被规制企业之间的信息不对称问题，应改革传统的服务成本规制，引入含有利润刺激或竞争刺激的激励性规制。尽管各种激励性规制方式都有其局限性和有限的适用范围，也就是说，同引入（直接和市场内的）竞争的终极目标相比，激励性规制只能作为在自然垄断性尚存情况下的一种次优的选择，但它在规制重建中的作用是不容忽视的。

　　（2）对自然垄断与竞争的界面或在从自然垄断向充分竞争过渡过程中实现以保护有效竞争为目的的规制，这里提出具有过渡性质的“不对称规制”。为了尽快改变不平等竞争的局面，需要政府对原有垄断企业和新进入企业实行待遇有所不同的不对称规制，管住大的，扶持小的。这种偏向新进入者的不对称规制政策可能对原有企业并不公平，但是，这是为了最终公平而暂时的不公平，从而体现了不对称规制政策的过渡性质。当市场真正形成有效竞争的局面后，政府就可以把不对称规制政策改为中性的干预政策，以充分发挥市场的调节功能。

　　（3）在充分竞争实现后健全反垄断规制。在充分竞争的条件下，经济性垄断将成为阻碍自由竞争的主要因素，此时以制裁厂商限制竞争为目的的反垄断间接规制的作用会越来越重要。实施反垄断规制，首先要保证公平竞争，但不能因此将其作为对失败者的救济和对成功者惩罚的手段。这一效率标准必须成为中国垄断性行业今后充分竞争条件下实施反垄断规制的重要指导原则。

　　（4）在推行上述经济性规制的同时，完善社会性规制。在放松经济性规制成为一种大趋势的同时，为了增进社会福利，应对经济活动中存在的外部性（特别是外部不经济）、非价值性物品、信息不完全和信息不对称以及为提供某些公共产品，在某些领域和环节也有必要加强或维持社会性规制，如对安全、健康、环境、服务质量以及技术标准的规制等。但对于社会性规制的内容，应该采取灵活机动的原则，适时进行调整，以保证规制的有效性。

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