代。针对前文所述的排污收费制度个体化责任的局限性，本文认为应以污染控制税替代排污费，实现环境责任的社会化。这样做的优点如下：首先，增加了财政收入，实现环保资金的集中和更有效的利用；其次，同时具备约束和激励的双重功能，能更有效地引导企业以有利环境的方式生产；最后，既可以涵盖生产活动，也可以涵盖消费活动。所以，污染控制税可以有效克服排污费的局限，更好地为环境付费，将环境污染的外部性内部化。同时，以税收的形式为环境付费，也符合环境做为公共物品的属性，税收其实就是民众因享用政府提供的公共物品（如环境）而向国家支付的对价。

　　（三）完善交易规则及相应的制度

　　在建立了完善的产权制度及合理的价格机制之后，交易规则及相应制度的完善必然被提上日程，因为这些制度是产权制度和价格机制有效发挥作用的前提。对于自然资源市场而言，其规范体系除了产权和价格制度以外还应包括以下内容：关于交易主体及客体的规范，交易规则，市场中介制度，关于市场管理组织的规范，监管规范，国家相关宏观调控规范，法律责任及纠纷处理规范。[22]排污权交易体系则应包括以下主要内容：1、技术要点：（1）福裕排放指标的储备；（2）互补政策；（3）监测方法；（4）交易价格的确立；（5）排污指标的时空折算。2、交易的主体及客体。3、交易原则：（1）总量控制原则（2）有偿交易原则（3）分类交易原则。4、排污交易的类型。5、交易的步骤及方法。6、交易管理。[23]这些制度的具体内容相当繁杂，限于篇幅这里只是加以简单地列举，以提请对它们的注意。这些制度的完善将可以降低交易费用并保障交易安全，保障产权制度与价格机制有效地发挥作用，引导出优化的资源配置。

　　六、制度创新之二：确立可持续的政府政策

　　为了更好地解决环境问题，我们不仅需要绿色的市场制度，也需要良好的可持续的政府政策，正是这两者共同构成了对经济人行为的制度性约束，正是这些制度约束与传统经济学中的标准约束一起规定着人们面对的选择集和可能做出的决策。根据前文对政府失败的论述，我国建立可持续的环境政策，必须在可持续发展思想指导下实现以下制度创新。

　　（一）环境制度的创新

　　为了创设可持续的环境制度，必须实现以下四个方面的转变。

　　1、由偏重污染防治，转向全面环境保护。由于生态破坏的严重性及深远性，我们应变现在偏重污染防治的环境政策，转向全面的环境保护政策。在完善污染防治法的同时更要加强生态保护方面的法律，尤其应加强自然资源法的生态化。改变目前自然资源法以资源权属制度为核心，以充分实现自然资源的经济价值为目标的物权立法模式，对自然资源的生态价值给予应有的关注，在自然资源法中严格贯彻自然保护思想，将开发与保护统一起来。改变目前自然资源法分散立法模式，制定一部综合的资源法典，以便遵循生态规律对自然资源进行统一的管理。

　　2、由点源防治，到区域综合治理。区域控制着眼于区域系统整体，从区域系统的整体目标出发，以区域环境容量及资源承载能力合分析区域环境、人类环境行为及两者之间的相互作用、相互影响，采取多种措施并合理组合以最经济最有效地控制污染与生态破坏。区域控制并不排斥点源控制，而是将其作为区域控制的一部分并使之服从于区域控制。区域控制的核心是维护整个区域生态系统的完整性并维持和提高整个区域的环境质量。[24]它以总量控制及区域环境补偿机制等制度为支撑。

　　3、由浓度控制，到总量控制。总量控制以建立污染物排放量与环境目标之间的定量关系为基础，以便控制并逐步改善区域环境状况，是区域综合治理的一项重要措施。

　　4、由末端治理，到全过程控制。针对末端治理的缺陷，出现了一种以可持续发展思想为指导的环境治理新机制-全过程控制。这种新机制强调在工业生产、资源开发的各个方面、各个环节实现能源、原材料配置最优化、废物量最小化、环境效益最大化，这理应是我国环境治理机制的发展方向。[25]全过程控制机制产生于污染防治领域，其集中体现是清洁生产及相关制度。《21世纪议程》所提出的全过程控制机制实际上便是指清洁生产制度，包括以下三个方面的内容：采清洁的能源，少废或无废的清洁生产过程，以及对环境无害的清洁产品。它是对生产过程和产品持续运用整体预防的境保战略，但其着眼点主要是环境污染的防治，对资源开发中的环境破坏问题没有给予必要的关注。我们在采纳清洁生产制度的同时，还应将全过程控制机制扩展到资源开发领域，建立可持续的绿色开发制度，即将自然保护始终贯彻于资源开发的各个环节，将资源的开发与保护统一起来。

　　（二）相关制度的矫正

　　为了保障环境制度的高效运行，降低制度运行成本，必须同时完善相关的制度。

　　1、完善主体制度，使决策单位成为真正的利益主体。除了继续大力推进国企改革外，应设立企业性的资源管理公司，使自然资源的所有权及使用权从行政权的约束中解放出来。

　　2、完善中介制度，大力发展社会中介组织。社

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