，这种状况常被称为政府失败。就环境问题而言，政府的失败主要表现在以下几个方面。

　　（一）政府环境制度的失败

　　政府环境制度的失败主要表现为以下四点：

　　1、重污染防治，轻生态保护。与污染防治法规的纷繁复杂相反，生态保护方面的法规寥寥无几，且很少得到认真地执行。环境污染由于就发生在我们的身边，比较受民众及政府的重视。生态破坏则由于远离人们的生活而被忽视。事实上由于生态破坏在时间上的深远性、空间上的广廷性以及后果的综合性、不可逆性，其危害要比环境污染严重、深远的多。对生态保护的忽视将造成难以挽回的损失。

　　2、重点源治理，轻区域治理。这是我国环保政策的另一个失败之处，它忽视了自然界中物物相关性及环境的整体性，将各环境要素看作是孤立的，违背了自然界的规律，属头痛医头、脚痛医脚的盲目短视之举，导致我国环保工作出现防不胜防的局面。同时，这一政策在具体执行中极易导致环境保护的“囚犯困境”，引发各治理主体之间的不合作。原因是环境具有强烈的外部性，环境污染与破坏的成本很容易转移，也即其消极影响只是部分在当前由当地承受，而有相当重要的部分或转移给其他地区，或转移给未来社会。长江流域的生态破坏和淮河流域的环境污染，便是这一政策之失败的鲜活例证。

　　3、重浓度控制，轻总量控制。这是一种失败的污染控制政策，它忽视了环境容量的有限性，造成资源的浪费和破坏，忽视了污染程度是由污染物总量决定的这一事实，忽视了污染的积累效应。结果非但没有有效地控制污染的扩散，反而造成了污染状况的恶化。

　　4、重末端控制，轻全过程控制。末端控制是一种污染控制战略，因其将控制的重点放在污染物产生后的排放限制或废物产生后的处置方面而名之。[13]在此，我们将末端控制作扩大解释，使其涵盖类似的生态保护策略。我国虽在法律上确立了预防为主原则，规定了环境影响评价、三同时等一些预防性制度，但这些制度都不甚完善，且缺乏必要的支持系统，沦为软约束性制度。而直接体现末端控制的一些制度却有良好的执法依据和实施基础，具有很强的约束力，这种立法状况充分表明了立法者的末端控制思维模式。[14]末端控制战略的实施，虽然对改善环境发挥过并且将继续发挥重要的作用，但经过多年的实践，也暴露出了一系列弊端。末端控制模式与工业生产及资源开发过程相割裂，只是对经济活动的不良后果作被动式的处理，这种处理又往往不能从根本上消除污染及生态破坏，且一般处理设施投资较大，运行费用高，造成了资源的额外浪费，同时对生产及开发过程之外环境危害考虑不周，更重要的是对环境污染与破坏对整个生态系统可能产生的长期的积累性的不可逆的潜在影响估计不足。基于此，我们有必要改革这种环保战略。

　　（二）相关政府政策的失败

　　政府的各种政策之间绝不是孤立的，而是相互影响和制约的，相关政策的失败，会影响环境政策的效率，使其难以达到预期目的。因此，相关政府政策也应引起我们的注意。

　　1、主体制度不健全。决策主体的行为总是为其利益所引导，没有利益的激励就不会有行为的积极性。我国现行主体制度的缺陷恰恰在于经济利益的软约束，即许多国有企业尚未成为真正的利益主体。尽管我国的国企改革已取得了很大进展，但仍有众多的企业难以真正地自负盈亏，资源开发领域内的国企尤为突出。为了使企业的行为符合环境保护的目标，政府常采取一些经济调节措施，包括鼓励性的措施（如给予各种优惠和补贴）和限制性的措施（如征收较高的税费，处以罚款）。要使这些措施生效的前提条件便是企业成为真正的利益主体，即企业能根据自己的利益所在来适应政府经济调节措施实行后所发生的供求状况的变化和利润率的变化，相应地进行资源配置和使用方式的调整。而当企业不自负盈亏时，对这些措施的反映必定是迟钝乃至麻木的。正如有人评论的那样，“企业不负盈亏，奈何以罚款惧之！”

　　2、中介制度的缺乏。我国的环境政策总体而言是行政主导型的，忽视了市场及社会中间层（即中介组织）的作用。这种状况不仅滋生了腐败，而且造成了环境政策运行的低效率。为了提高环境政策的效率，发达的中介组织是必不可少的，环保政策执行的比较好的发达国家都有完善的中介制度，这恰是我所缺乏的。

　　3、社会保障制度的不健全。一国中众多的社会发展目标之间难免会发生冲突，有时乃至会引起社会的动荡，而社会保障制度则是缓解这些冲突的社会安全阀。环境保护的目标与其他社会发展目标之间难免会发生矛盾，在没有良好的社会保障制度的情况下，环保目标往往会被牺牲。一些污染严重的企业之所以无法关闭（或破产），原因之一就在于我国社会保障制度不健全，待业人员的增加将影响社会的稳定。

　　四、制度失败的总结与反思

　　（一）关于制度失败的总结

　　通过前面的分析，对我国环境制度可以总结出如下两个特征：

　　1、过分强调行政机制的作用，忽视市场及社会的力量

　　现行环境制度带有计划经济时代政府万能观念的浓

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