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浅谈立法助理制度的移植



            向品



摘要：由于多种因素的作用，美国首次建立了立法助理制度。这一制度带来了立法效率、立法质量的提高，使得立法机关的权力增强。在我国当代，由于社会政治经济局势日益复杂，对立法技术提出了新的要求。于是在深圳、重庆等地相继出现了立法助理制度。由于这一制度才刚刚显出雏形，有必要对它的各个方面进行分析，从而使它趋之于完善。

关键词：立法、立法助理、人大代表



立法助理有广义和狭义之分，广义的立法助理(LegislativeStaff)是协助立法机关及人民代表履行立法职责、完成立法工作的具有立法专门知识的人员。狭义的立法助理专指议员个人立法助理，负责为议员草拟法案，撰写演讲稿，分析法案，对政策提出意见，准备工作剪报。按照此种定义，我国现存的立法助理应该做狭义上的理解，因为我国目前的立法助理都只是为中央和地方各级人大常委提供法律专项服务。因此，下文中提到的立法助理均指狭义上的立法助理，而且鉴于我国立法体制的复杂性，此文仅就人大及委员会立法进行分析，而不涉及授权立法。

一、国外立法助理制度

美国是较早建立立法助理制度的国家。早在19世纪20年代，美国国会就已着手雇佣助理人员。至1840年，国会在繁忙之际，得雇佣计时或临时性的助理。1856年，众议院拨款委员会和参议院财政委员会首次雇佣了永久性助理，其他委员会也相继效仿。到1891年，众议院委员会立法助理已达62人，参议院也达41人之多。1924年，国会通过了第一个立法支付法案，授权拨款给所有的立法助理。1946年的立法改组法明确把委员会助理和个人助理分开。1975年参议院第60号决议案，专门规定了专家助理的地位——委员会内专家助理人员，不能从事委员会以外的工作，也不得将非属于他们职务的工作加诸其上。从1955年以后，为适应立法发展的需要，美国大大增加了其立法助理的人数和经费。立法助理依职责不同可分为五种：①行政助理，其职责是代表议员同利益团体、选民及游说者协商、谈判、控制行政机关人事任命的承认权和掌握政治动向；②立法助理（狭义的），负责为议员草拟法案、撰写演讲稿、分析法案、对政策提出创见，准备工作简报；③个人秘书，其职责为协助议员安排每日的工作，提出注意事项和各种忠告；④各案工作者，其职责主要是为议员从事服务于选民的工作，如接听电话、回信、解答问题、协助选民与行政机关沟通等；⑤新闻助理，负责撰写每月的新闻稿、准备演讲词、发布消息、答复记者提问等。【1】

立法助理制度之所以会在一些国家应运而生，主要有以下几个原因：

1.时代的发展。随着生产力的发展，社会分工加剧，新型社会关系不断涌现，需要立法的事项日渐增多。立法的专业性、技术性要求不断提高，立法机关难以胜任，不得不寻求专家或学者的协助。

2.议员对繁忙的职责应接不暇。国外议会中，尽管很多议员属科班出身，但受专业之限，仍难辨析所有社会现象。此外，他还要同利益团体、游说者协商、谈判，控制行政机关人事任命的承认权和掌握政治动向；要与本选区和选民保持经常联系，接受他们的质询并作出回应……繁重的职务常常使他们疲惫不堪，虽竭尽全力地面面俱到，但工作效果却很难令人满意。

3.行政权力的扩张。行政权的过度膨胀使得行政机关广纳专才，并凭借自身专业优势制定一系列规章制度，这严重削弱了立法机关的立法功能。为了保持政治结构中的平衡，立法机关也必须采取应变性措施。

立法助理制度自创始以来，便以其合理性为多国效仿。笔者认为，在于它有以下作用：

1.有利于提高立法的效率。

要制定一部法案，往往需要经过立法准备、立法预测、提出草案、讨论和审议等阶段，其间要耗去大量的时间和财力，再加上议员职务繁忙，可能会使这一过程拖得更久。而现代社会生活瞬息万变，立法本来就有滞后性，如果再任由立法过程的无效率性，往往会使得这部法“天生畸形”。立法助理的加入一方面可以分担议员的部分工作，另外他们还可以起草法案，从而立法所需时间减少。

2.有利于提高立法质量。

一方面，立法效率的加快可以使法律尽量与变化着的社会实际相一致；另一方面，立法助理以其专业性和对社会现象的敏感向立法者提出中肯建议，有利于立法质量的提高。

3.有利于充分发挥议会的立法作用。

如前所述，当今社会生活日趋复杂，议会经常将许多重要法规的制定权授予有专业优势的行政机关，使得后者的权力日益膨胀，前者功能衰弱。立法助理制度的建立使议会的立法能力得到加强，有效地抑制了行政机关的权力扩张。

4.有利于广开言路、提高立法的民主化程度。

西方国家的立法助理经常受议会委托到选民中去，如答复本选区或本州选民的电话、电报和信件；接见来访的选民；解决选民提出的各种各样的要求等。这样，就能使议员同其选民保持密切的联系，倾听选民的呼声，促进法律的民主化程度。

二、在我国建立立法助理制度的原因

2002年初，深圳市人大常委会与19名拥有硕士以上学历的法律专业人士签定协议，使他们成为我国首批兼职法律助理。同年9月，成都市人大常委会提出“尝试建立立法助理制度，为统一审议人员形式审议权提供服务。”立法助理制度在我国的出现并非偶然，除了前述原因外，笔者认为最重要的一点是人大代表的素质与适格立法者的要求是不能等同的。

学者周旺生在其《立法学》一书中写到：立法者应当“能认清并遵循事物发展的规律进行立法，同时又能积极发挥主观能动作用，能以立法的方式改造事物，而不至于仅仅成为呆板、消极、被动的实际生活的缮写者。”“要有较高的甚至很高的文化素养，有必要的法学知识和理论水平，特别是有必要的立法知识和理论水平，有较强的甚至很强的写作能力和立法语言文字组织能力。”“立法人员的基本作用就是按实际需要完善以往制定的法，其中包括法学家们在不断的研究中发现的有缺陷的法典。”他们是从适当的人员中挑选出来的，最好受过高等教育。【2】

人大代表的素质当然要以文化水平、工作能力和有关专业知识为基础，但比这更重要的是，代表需要有体察民情、为民请命的精神。全国人大上，经常出现这样的情形：有的虽是法律专家或其他方面的专家，但在会上却很少发言，或者发言时也最多表表态而已。而有的代表并不是什么专家，但总是勇于发言，并能提出不少真知灼见，敢于为民众之事大声疾呼。所以，有没有代表的责任、有没有对民众的责任、敢不敢表达民众的意志，才是最重要的代表素质。【3】目前，全国人大常委办公厅及部分地区的人大常委会对其组成人员提高专业素质作了安排【4】，目的是为了使实现二者素质的最大契合。然而，这并不能解决根本问题，故而建立立法助理制度是十分必要的。

可能有人会说，我国立法机关按现行体制都设有办事机构。如人大的办公厅、工作委员会，另外各专门委员会还设有自己的办事机构（办公室）。这些办事机构，除为立法机关及其组成人员开展活动提供行政后勤服务外，还为立法机关及其组成人员审议法律法规草案，提供专业协助，帮助具体事物的处理。所以立法机关的办事机构往往配备一些具有某方面专业知识的工作人员。从现状看，一般都配备法律、经济、中文等方面的人才，有的还配备了农业、环保、哲学以及自然科学方面的人才。从其功能上说，实质上也是一种立法助理，在如果再建立立法助理制度不是多此一举吗？笔者认为，两者固然有共同点，但也存在一些区别。其中最主要是向委员（议员）提供服务的形式或方式不同。某些国家所实行的立法助理制度，主要是以为委员（议员）提供个体服务为特征；而我国目前在立法机关内部配备的立法专门机构与人员，则

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