方监管制度的充分性（adequacy），而这种相互信任的制度基础只有通过最低限度地协调各成员国金融服务监管制度的方式才能够建立起来。“实体法律标准的最低限度协调是理事会通过相关指令的基础，而该指令的通过则间接表明，通过实施该指令，各成员国特定领域的法律相互之间是充分的。”[14]

　　在实现金融服务市场一体化方面，母国控制原则和相互承认原则又有着不同的功能。相互承认原则强调从静态意义上认可对方成员国监管制度的充分性。母国控制原则则是一个动态意义上的概念，不仅要求各成员国监管制度具有相当性，而且还要求有关成员国通过“规范性的”（normative）活动，就跨境金融服务的准据法和监管权限划分问题建立一种新的安排。虽然一系列金融服务指令的制定和实施推动了各成员国特定领域金融服务监管制度的趋同，但是在确保成员国国内法与指令的有关规定的一致性方面，以及成员国实施指令的形式和方法方面，有关指令通常都允许各成员国拥有一定的自由裁量权。于是，各成员国实施有关指令的国内法就仍然具有共同体法（Community law）和成员国法（national law）的双重特征（dual character）。在这种情况下，就特定跨境金融服务而言，仍然有必要运用一定的法律原则进一步明确其准据法，并合理地划分有关成员国之间的监管责任。从这一意义上讲，相互承认原则为推行母国控制原则提供了制度基础，而母国控制原则又是实施相互承认原则的必然要求和具体体现。因此，有学者认为：“母国控制原则是相互承认原则的高级模式（an advanced version）”[16]，“母国监管模式只有建立在对各成员国监管标准的相互信任和信心的基础上才是可行的。”[17]欧洲法院也认为：“各成员国监管当局共同遵守的相互承认原则具有更为普遍的意义，而母国控制原则是实施相互承认原则的一种特殊形式。”[18]

　　二、母国控制原则的形成和发展

　　（一）早期银行指令的规定

　　从欧盟金融服务法的历史来看，母国控制原则的形成最早可以追溯至《第一银行指令》中的有关规定。该指令指出，通过制定一系列指令协调各成员国有关信用机构设立和经营的法律、法规和行政规章的最终目的是，“建立一种制度，使得在某成员国设有总机构并在其他成员国设有分支机构的信用机构不受其他成员国许可标准的约束”。并且，这种协调的结果应当是，“对于在多个成员国开展业务的信用机构，应由其总机构所在地的成员国对其实施全面监管，……”。[20]这就预示了一种发展方向，即信用机构的业务活动应当由其母国负责监管。可以说，上述规定是母国控制原则最早的法律渊源。

　　然而，《第一银行指令》毕竟脱胎于欧盟金融服务市场一体化的早期环境，反映的是欧共体关于金融服务市场一体化最初的态度和法律方法，即通过全面协调（full harmonization）各成员国金融服务法律制度的方式建立一种高度集中的体制，来实现欧共体内部金融服务市场的一体化。按照这种积极一体化（positive integration）模式，跨境金融服务的“法律适用问题可以通过其他方法解决，从而在理论上并无划分不同成员国法律制度主管范围的必要”。结果是，《第一银行指令》只涉及了母国控制原则的部分内容，并且其中的某些规定也与该原则的精神并不一致。例如，该指令第4条第1款规定：“对于总机构在另一成员国的信用机构分行的开业申请，成员国应适用本国有关信用机构的法律和程序决定是否予以许可。”这表明，在取得开业许可方面，欧共体信用机构的分行与子行具有同等的地位，它们都必须受东道国审慎监管规则，特别是有关资本准备（capital reserves）要求的约束。因此，有学者指出：“《第一银行指令》的作用极为有限，其在许可方面的泛泛规定实在不值得一提。” [22]

　　（二）Cassis de Dijon案：一个里程碑

　　在欧盟金融服务法中，母国控制原则地位的正式确立是欧盟内部市场一体化方法演进的必然结果，而判例法在这一过程中发挥了重要的作用。1979年，欧洲法院在Cassis de Dijon案的判决中，运用了一种以最低限度协调和相互承认为核心的新的一体化方法，并提出了母国控制原则。欧洲法院认为：“如果共同体规则没有对酒的生产和销售作出规定，……那么有关……事项就都由该成员国负责。在与本案有关产品的销售方面，有关成员国法律的不同规定阻碍了货物的自由流动。如果这些规定符合有关税收监管有效性、保护公共健康、商业交易的公正性或者保护消费者的强制性标准，它们就应当得到认可。”[24]据此，欧洲法院确立了一项原则，即如果某项产品能够在一成员国合法地销售，那么该产品就能够出口到另一成员国并在该国销售，除非《欧共体条约》另有规定或者进口国基于“公共利益”（public interest）作出了限制性规定。换言之，各成员国应当相互承认对方成员国关于销售货物的法律的充分性。

　　随后，《1985年白皮书》将上述原则的适用范围扩展至跨境金融服务领域，并将其作为欧共体金融服务法的一项基本原则。《1985年白皮书》指出：“要求‘金融产品’自由流动的呼声日益高涨。……在工业和农业产品方面，欧共体委员会在Cassis de Dijon案判决中采用的方法与现在在保险单、家庭储蓄合同、消费信贷和参与共同投资计划等方面的做法颇为相似。……上述协调，特别是在持续性监管方面，应遵循‘母国控制’原则。”总之，就跨境金融服务而言，Cassis de Dijon案判决的意义在于，每个成员国应承认许可某金融机构的另一成员国法律的充分性；对于被许可金融机构在任何成员国提供的服务，均适用母国的法律。但是，在没有协调规则的情况下，相互承认必须让位于东道国根据“共同利益”（general good）作出的规定。

　　（三）母国控制原则的全面推行

　　尽管欧洲法院在Cassis de Dijon案的判决中提出了母国控制原则，但是在欧盟层面上，具体运用这一原则协调各成员国金融服务法律制度的努力则主要是通过一系列金融服务指令来实现的。1985年的《共同投资机构指令》是第一个实施母国控制原则的金融服务指令。其后，为了实现《1985年白皮书》设定的目标，欧共体各成员国于1986年2月签署了《单一欧洲法》（The Single European Act）。该法为单一市场的最终形成提供了强有力的制度保障，极大地推动欧共体金融服务市场一体化的进程。以《第二银行指令》为标志，欧共体开始将上述新的一体化方法广泛地运用于金融服务市场一体化的各个方面，母国控制原则也在随后的《第三寿险指令》、《第三非寿险指令》、《投资服务指令》、《保险公司重组和清算指令》和《信用机构重组和清算指令》等一系列金融服务指令中得到了全面推行。[27]至此，在欧盟金融服务法中，母国控制原则全面覆盖了金融机构市场准入、持续经营和市场退出监管的各个方面。

　　值得注意的是，1994年的《存款保险计划指令》和1997年的《投资者补偿计划指令》还将母国控制原则的适用范围拓展至消费者补偿责任方面。因为消费者补偿责任与审慎监管有着密切联系，所以上述两个指令没有沿用其他金融服务指令划分母国和东道国监管责任的做法，而是更多地体现了母国控制的因素。根据指令的有关规定，对跨境金融机构应适用母国有关存款保险计划和投资者补偿计划的法律，相应的补偿责任也由母国监管当局承担。但是，上述指令也规定，如果东道国的补偿标准高于母国，东道国应确保接受母国审慎监管的跨境金融机构能够按照东道国的标准获得补偿，即东道国承担了一种“向上看齐”（topping-up）或者“补充保证”（supplementary guarantee）的责任。[29]

　　近几年来，为了为信用机构和寿险公司的设

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] [6]  下一页