者和消费者都有动力降低成本，提高收益。在公共选择中，政府提供的公共物品和服务，是由公民缴纳的总税款支付的，政府及其官员不必为自己的行为支付成本，决定公共物品和服务生产规模与结构的每个选民不过是众多纳税人中的一员，无论他作出何种选择，对他应纳税款的影响都可以忽略不计。外部性的存在使官员和选民都没有降低成本，提高收益的动力，相反，选民需求过剩和政府生产过剩成为公共选择的普遍现象。因此，私人选择的效率通常高于公共选择效率。

　　其次，选择的基本规则和后果不同。私人选择是自愿的，消费者愿意购买的是他所需要的物品，不必购买自己不需要的东西，无论别人如何选择对他都没有影响。平等、自由的个人进入市场进行交易后，退出市场时仍然是平等、自由的。公共选择实行少数服从多数，具有强制性，个人的选择对集体决定的形成几乎没有什么影响，但集体决定作出后他必须服从。平等、自由的选民经过公共选择过程，退出投票站时受到集体决定的制约，一部分人想要的没得到，得到的是不想要的，从而变得不平等、不自由了。

　　其三，竞争与垄断的程度不同。私人选择的逻辑是“假公济私”，自利的生产者相互竞争，以恶制恶，使消费者的利益得到满足，社会公共利益得以实现。公共选择中的党派、侯选人之间也存在类似于市场的竞争，在一定程度上也能以恶制恶，满足选民的要求。但公共选择的交易成本高，具有时间上的间断性和空间上的自然垄断性（即在一个辖区内一种职能的政府机构只能有一个），因而无论在时间上还是在空间上的垄断程度都高于市场。以公共利益的名义对合法暴力的垄断，在制度约束不健全的情况下，可能被用来满足官员的私利，形成“假公济私”。

　　在市场经济条件下建立法治国家，首先要公私分明，国家与市场有明确的界限。这个界限就是宏观与微观的界限，政府只能站在市场以外进行宏观调控，不能进入市场干预微观经济。宏观调控权力本身也必须受到宪法的制约，不能由政府任意操纵。1993年我们把宪法的计划经济条款修改为市场经济条款，并规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控，依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”应当肯定，用市场机制取代计划指令，把政府的经济权力限于宏观调控，是一个历史性的进步。但是，“加强经济立法”的提法首先就混淆了公与私之间应有的界线。市场是私人选择的领域，规范市场的基本法律是私法，主要就是民商法，国家属于公共选择领域，规范国家活动的根本大法是宪法，这是公法。所谓“经济法”充其量不过是经济行政法，加强这样的立法既不能保护市场竞争，也制约不了政府权力，更不会对建立法治国家有多大贡献。如此望文生义，以为经济法就是调整市场经济关系的法律，实属舍本而逐末。其次，我们只能在经济立法不完备的时候才能加强它，如果到2010年经济立法完备了，立法机关再“加强经济立法”就成为多此一举了，但不加强又有违反宪法之虞。这种规定显然是不合适的。“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”的提法是凯恩斯主义的观点，它表明市场是邪恶的、不可信赖的，政府则是完美、可靠的，对社会经济秩序的扰乱和破坏只能来自市场上的组织或个人，绝对不会来自政府及其官员。这种假定显然是不现实的。实践证明，市场的自发秩序受到的破坏既有来自市场的，也有来自掌握公共权力的政府机关及其官员的，建立市场经济体制和法治国家，首先要完善保证市场交易的民商法和制约政府权力的宪法，否则现代化就是空话。

　　凯恩斯主义告诉我们，市场是有缺陷的，应当用政府干预来克服市场缺陷，当代经济学的研究发现，政府与市场一样，也是有缺陷的。因此，市场的缺陷不是把问题交给政府去处理的充分理由。于是又有人提出，把市场和政府结合起来以取长补短，问题不就解决了吗？但是，事情并不这么简单，没有人能保证市场和政府的结合一定能实现优势互补，而不会形成缺陷叠加。相反，由于无论市场上还是政府中的个人都是自身利益最大化的追求者，市场与政府的结合就必然造成公私混淆，产生效率低下、腐败蔓延的后果。如果市场与政府结合了，政府权力就会被人拿到市场上拍卖，拥有物质财富的人就能够在市场上买到政府权力了。因此，我们所做的既不是选择不完善的市场，也不是选择不完善的政府，而能在这两个不完善的东西的各种不尽完善的组合之间作出选择［5］。 只有运用宪法和法治的力量才能有效克服市场与政府的双重缺陷，把社会正义与经济效率统一起来。

　　三、宪法经济学：制约政府经济权力

　　在如何配置权利的问题上，宪法经济学倾向于把更多的权利分配给市场，在承认国家干预经济的必要性的同时，主张运用宪法制约公共经济权力。1982年11月由美国遗产基金会发起在华盛顿召开了以“宪法经济学”为主题的讨论会，会议论文被汇编成名为《经济宪法学：制约政府经济权力》的论文集。理查德？麦肯齐教授在为论文集所作序言中说，宪法经济学的核心问题是：“在组织了政府并赋予它促进全体社会成员共同利益的必要权力后，如何防止它为了少数人的利益运用其经济和政治权力损害公众”［6］。为此， 公共选择学派提出了反对政府再分配，进行财政立宪和货币立宪等可操作性的建议。

　　人们常说，市场能够把蛋糕做大，但不一定能把它分配得公平。由政府把蛋糕集中起来进行再分配，同样不能保证公平，反而会使蛋糕变小。因为中性的政策是非常少见的，绝大多数政策都会引起财富从一部分人手中向另一部分人手中转移，即总是有人受益，有人受损。一项好的政策就是使受益者的所得大于受损者的所失，增加社会总福利；一项坏的政策则使受益者的所得小于受损者的所失，减少社会总福利。但是，集体行动的逻辑是，集团成员对集体行动的收益都有兴趣，而集团行动的成本没有共同兴趣，每个人都希望他人支付全部成本，而自己坐享收益。集体行动的成本与集团规模成正比，个人从集体行动中获得的收益则与集团规模成反比。这样，大规模集团采取行动的能力远远不如小集团，因而特殊利益集团经常能够采取有效的行动，把多数人的财富通过公共选择转移到自己手中。所以，好的政策是可遇而不可求的，公共选择理论主张用宪法规定的特定税制作为再分配的基本形式，限制政府再分配的权力。历史有时也会重复，政府再分配倾向实际上是自然经济的“慈父情节”，家长替子女管理收支，最初的动机是防止他们因奢侈浪费而陷于贫困。但慈父在掌握了子女的经济命脉以后，往往会变得严厉起来。父亲的经济权力经过国家法律的确认，就变成严刑峻法了，我国古代就有“父母在别籍异财者，弃市”的规定。有人说，真善美可以杀人，其实，爱也是可以杀人的，父母之爱终于把子女送上了刑场。现代国家进行再分配的经济权力，同样会逐渐变成无限专制的政治统治权力。

　　货币供应应按人们在制定宪法时明确同意并公开宣布的规则进行，不能由政府任意发行。布坎南指出，宪法确定的货币供应规则应当保证单位货币价值的可预期性，从而使绝对价格水平具有可预期性以方便市场安排交易于未来。达到这一目标的工具有两种：一是管理性货币体制，就是利用价格指数来指导货币政策的变动。二是自发性货币体制，通过设计一种私人决策系统，使货币价值的可预期性自动地从日常经济运行中产生。布坎南认为后一种体制更具优越性。在这一点上，布坎南与弗里德曼等多数经济学家稳定货币的主张有很大不同。我国90年代中期以前实际奉行了优先就业的政策，使改革处于两难境地。近年来宏观调控倾向于稳定货币，已经取得了一定成效。至于进行货币立宪，还需要经济

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