弱司法弱人大，强行政、甚至一度是无司法无人大强行政的环境相适应的。从名称上来看，大陆的行政机构都叫“政府”，似乎司法、立法机关都不属于政府，而“县长”、“市长”、“省长”的叫法，又给人的印象似乎他们是一县之长、一市之长或者一省之长。本来在法律上来讲，任何级别的行政首长，既不能对人大发号施令，也不能对法院指手画脚。其实不然。几十年来，相对于行政机关，立法机关和司法机关缺乏应有的权威，在公众中缺乏足够的信用，比如司法被认为并不独立，缺乏司法公正，人大被人为是橡皮图章，而行政机关相对于中共党委，作为行政首长的县长在人们印象里不如中共县委书记权力大。作为乡长、县长、省长，在宪法角度来说，省长并不能够撤了乡长的职务，也不能决定乡长的政治前途，可在现实中，人们却又被认为省长官大。一个县的报纸电台不能自由报道和批评本地县长书记，遇到问题只能向地区电台或者省台省报反映，国内媒体都不能报道就往国外捅。如此等等，导致宪法基础上设置的国家机关，整体上都缺乏应有的权威和尊严，换句话说，也就缺乏公共信用。正是这种制度的结构性缺陷，导致了国民遇到了问题就去找自己认为最管用的人或者部门。

　　正是这种结构性缺陷，使得上下之间相互推诿问题和责任。有意思的是，在等级森严的背景下，上级很容易表现出正确的姿态，而下级即使明白事情完全不是那么回事，也不能公开批评或者辩解，这样就显得总是上面的政策是好的，只是下面的人贯彻不力，或者是把好经给念歪了。如果某个领导公开表态要如何如何，再批示几件什么事情要求严肃处理，大力宣传一番，就更显得问题是出在下面。不过，下面的官员在工作中也把责任往上推，说自己的所作所为都是奉命行事。上面和下面相互抨击对方的信用-虽然事实上大陆的许多问题不简单是个出在基层还是上层的问题。

　　这样一来，相对于不同的“上面”，“下面”就总是显得缺乏公共信用和权威。也就是说，一些权宜之计实际上是挖了下面的墙角。而人们形成的“越往上面官越好”的心态和思维，在一些政策说法或者事例的引导下，越来越多的问题涌向北京，“御状”往往成了许多上访者最后的希望。其实，上级实际上心里明白，自己根本无力应对不断增加的上访，所以就需要设法把压力下移。北京是招架不住与日俱增的上访问题的。据有关资料，2003年前八个月，信访局就收到11641封有关拆迁问题的投诉信件，上访人数5360人，比2002年增加47%.从纯粹行政技术角度上来说，没有一个中央政府自己应该应对并能够妥善处理如此多的事情。可以说信访制度的存在，本身就是公共信用危机的表现，政府治理危机的表现。

　　某种意义上来说，把上访次数作为考核官员政绩的指标，就是上级为了减轻自己的政治压力，维护自己的政治信用。而且上面越是宣传已经解决了什么上访中的疑难杂症，就越会出现上访奔涌而来。在越发显得下面缺乏公共信用和权威的同时，上面的压力就越来越大。这是个靠所谓加强信访机关权限所无法解决的问题。随着时间的推移，上面解决不了，下面已经失去公共信用，那么，在实践中不断获得教训的上访者，将对整个国家机器产生怀疑，这将意味着整个政权的公共信用将受到严重的质疑。因为上访者开始他们只是觉得是下面的歪嘴和尚把中央的好经给念歪了，所以不惜千里迢迢，甚至是冒着种种难以想象的危险到省城、到京城上访。不过，这种“上面”的公共信用本身也是相当脆弱的-每天都有“下面”的官员说自己干的那些不得人心的事是“依法”、是“奉命”、是不得已而为之。因此，如何充分利用这一非常宝贵而且已经相当有限的政治资源，以利于社会转型，而不是让信访制度把这一资源最后消耗殆尽，是大陆面临的一个重要关口。

　　不能迷信强化信访制度是比切实推进司法独立更好的选择。一些对信访制度持批评意见的人，认为目前的信访制度有其不可替代的作用，把信访制度当成公民权利救济的最后一道防线，这是没有意识到，如果不能从大处入手，解决公共信用问题，觉得司法缺乏权威，司法公正受到怀疑，因此就要有信访制度，就得设立相应的机构和人员负责，这就会陷入了恶性循环，不断走弯路。道理并很简单。既然司法都没有信用，在同样的环境里，用什么能够保证信访制度的信用和权威呢？如果政府自己不能相信法律和司法的权威，又如何让百姓相信呢？虽然以目前的形势，司法独立本身还是一个有待争取，并不是现实，但是，以此为由鼓吹强化中央集权，却并非解决上访问题的良策，除非把所有的担子都压到北京，否则，相对县得加强地区行署或者市的集权，相对市和行署，又得加强省级政府的集权。如果这样的话，那就永远不可能有司法独立，司法永远都不会有足够的权威和信用。

　　当然，仅仅靠司法制度改革是不够的。国家制度是一个整体。政治现代化是整个国家制度的现代化。如果意识不到问题的艰巨和复杂，以为只需要强化某个机构，就可以完满地解决上访问题。大陆需要尊重基本权利，改革司法制度、立法制度、行政制度、党政关系等，牵一发而动全身。否则就不可能从根本上建立解决问题的制度和机制。就人大而言，不应该设立信访机构，更应该避免在信访问题上表现出的行政化倾向，而是应该大幅度精简代表数量，取消常委会，使政治成为一种职业，任何政府官员不能同时是人大代表，做到议会常年开会，以“议”以“会”来履行自己的职责，使代表和选民之间能够建立直接的联系，使得人大逐步演变为真正的代议制机构。比如，选民可以向具体的代表写信、见面，可以联名请愿等等，使得代表真正成为代表。代表必须直接面对选民，由他们来代表选民，从而在制度上解决国民的利益表达渠道问题，减少街头表达的可能性。

　　就纵向的政府关系而言，各级政府之间必须权责明确，都能够在宪法框架内独立履行职责，承担责任，而不是现在依靠自上而下的行政压力来约束下级政府。仅仅靠官管官，那是管不过来的。应该使选举类官员的政治生命取决于他所在行政区域的民意。用大陆过去一句常用的话来说，应该相信人民群众。如果大部分民众对政府的治理表示满意，即使有三五个人上街，三二百人在政府门前喊几句口号，又何妨呢？这样一来，通过制度性的权力和责任下移，使得地方都有自己良好的议会、行政、司法运作机制，民众在自己的地区就有良好的利益表达和权利保障机制，问题因此也就能够最大限度地消解于它所发生的行政区内，这不但理顺了各级政府之间的权责关系，也可以树立和维护各级政府的信用和权威。

　　黄钟

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