而沦于口号。

　　环境影响评价法最早始于美国。美国《国家环境政策实施程序条例》有着比较完善的公众参与制度，有一些经验可供我们借鉴。例如，在主管机关制定环境影响报告书（EIS）的活动中，公众参与是必需的，为法律所硬性要求。在制定EIS的项目审查阶段，法律要求主管机构必须向公众公布事宜，保证公众的知情权。在准备EIS草案的阶段，主管机构要向地方机构，团体和提出申请的个人发送草案，听取他们的意见。该条例规定，只有主管机关向公众发送草案，该行为才符合法律的规定。在EIS最终文本的编制阶段，必须将公众的意见和主管机关的答复设专章在文本中载明，然后再次征求公众意见。30日后如公众没有提出新的意见，始定稿。以上各点保障了公众参与得以切实发挥作用，对我国在环境影响评价法中制定公众参与制度也不无启发。

　　2. 在诉讼法上直接赋予公众以环境公益诉讼主体的资格

　　环境诉讼是公众参与环境管理的一种重要形式。当环境影响评价作为第一道预防性的环保防线被突破时，对破坏环境的行为提出诉讼，要求赔偿就成了第二道救济性的环保防线。

　　环境诉讼由环境侵权引起。环境侵权可以分为两种。一种是环境污染直接侵害到私人利益，比如化工厂毒气泄漏致人疾病。对这种侵权，传统的诉讼制度规定受害人可以就自己的受损权利提起民事诉讼。另一种是环境污染或破坏并没有直接侵害私人利益，它侵害的是社会的公共利益，并通过侵害公共利益间接地侵害个人的利益。对这一类的侵权，法律把诉权交给了国家公诉机关和行政机关，公民个人、社会团体不能代表公共利益在公益诉讼中作为原告起诉。比如，向河流排污污染河流，则公民或环境保护团体并不能直接对排污单位提起民事诉讼。如果要通过诉讼途径制止其向河流（公共财富），则只有政府才有权利提起停止损害的民事诉讼⑦。

　　对第二类环境公益侵权，我国传统的诉讼制度有其不能适应的地方。根据其规定，国家垄断了环境公益诉讼。当国家对于损害公共利益的行为出于种种原因不起诉或不追究时，社会公众由于没有诉讼的资格而无法起诉和追究，环境公共利益显然不能得到维护。

　　因此，针对环境公益侵权，有必要赋予公众诉权。在诉讼法上，当环境作为一种公共利益受到直接或间接损害时，应允许公众（包括公民个人、集体）、社会团体等作为公共利益的代表人，对行为人提起民事或行政的诉讼。以此可以充分发挥公众维护环境公共利益的力量，弥补政府力量的不足。

　　3. 充分发挥非政府组织（NGO）在环境保护方面的作用。

　　NGO（non-governmental organization），是指不以盈利为目的，主要开展公益性或互益性社会服务活动的独立的民间组织。（NGO 定义，发展与政策建议，王名 清华NGO研究所所长）。第九届全国人大环境和资源保护委员会主任曲格平在“1997年中国环境论坛-经济、社会和环境可持续发展国际研讨会”上指出：“社会团体代表着各自群体的利益，具有组织公众、积极参与、共同行动的能力和积极性。在环境与发展事务中，社会团体的作用是重要的和不可替代的。”

　　但是，目前我国法律的规定很不利于环保民间组织的设立。《社会团体登记管理条例》第三条规定：成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。第六条规定：国国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位这意味着：根据分级管理的原则，成立一个全国性的NGO ，得找一个国家部委级的“主管机关”，显然实施的难度较大。该条例第十条规定：成立社会团体，应当有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体要有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体要有3万元以上活动资金。而我国绝大多数NGO都没有充分的经济来源。该规定限制了NGO正常和合法地发挥作用。对比之下，在加拿大登记成立NGO 非常简单：不需要主管单位，一群人自愿组织起，有一个章程和一个管理机构（board of administration ），只需有很少的费用，就能够成立一个NGO.。该条例的第十三条还规定，“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”， 登记管理机关不予批准筹备。这是否意味着：行政机关可能会以已有一家环保组织为由，拒绝批准筹备其它具有相似宗旨的NGO？如“绿家园”志愿者代表汪永晨曾说：“从1996年成立至今，绿家园还没能登记注册。其实不止我们绿家园，很多环保机构都没有一个合法的社团身份，因为北京地区有一家官办的‘中国环境工作者协会’先注册了，所以其他同类的环保组织就不能再注册了。” ⑧

　　经过如上分析，笔者建议对我国《社会团体登记管理条例》进行修改。放松对环保组织要求有政府主管机关的限制。降低对环保社团注册资金的苛刻要求。对于该条例第十三条最好予以修取消。如此方能弘扬以人为本，充分发挥非政府组织在普及环保意识，监督评价政府部门民主决策和反映社情民

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